I OSK 656/22

Dnia 9 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 541/21 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 28 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Lu 541/21) - orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 28 maja 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 lutego 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania M. L. świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na matkę – B.W.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. L. podnosząc zarzut naruszenia naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, 2. art 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie - determinowany zarzutami skargi kasacyjnej – dotyczył tego, czy w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. (miesiąc złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) do dnia 9 kwietnia 2021 r. (data śmierci osoby wymagającej opieki) skarżącej przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. M. L. miała bowiem przyznany, decyzją wcześniejszą, specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad matką a zatem w takiej sytuacji dochodziło w tym okresie do zbiegu obu świadczeń jako przyznanych z tego samego tytułu. W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Po myśli natomiast art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z powołanych przepisów jasno wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza - jak słusznie zresztą zauważa Sąd I instancji - możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Stosownie do treści do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest jednoznaczna rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że bezspornym jest, iż do dnia 27 kwietnia 2021 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja z dnia 15 października 2020 r., przyznająca M. L. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Dopiero decyzją z dnia 27 kwietnia 2021 r., Prezydent Miasta [...], po złożeniu przez skarżącą odpisu aktu zgonu matki – B.W. (zmarłej w dniu 9 kwietnia 2021 r.) - działając na podstawie art. 155 k.p.a. – uchylił tę decyzję z dniem 10 kwietnia 2021 r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że powyższa decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy nie została przez stronę zakwestionowana i - wobec jej niezaskarżenia - stała się ostateczna oraz prawomocna. W tej sytuacji zgodzić się zatem należy z Sądem Wojewódzkim, iż - w realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero wydanie przez Prezydenta Miasta [...] wyżej wspomnianej decyzji z dnia 27 kwietnia 2021 r., uchylającej wcześniej przyznane M. L. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie - jak twierdził autor skargi kasacyjnej - złożenie przez nią wniosku z dnia 27 stycznia 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z uwagi jednak na okoliczności stanowiące podstawę uchylenia decyzji z dnia 15 października 2020 r. (śmierć matki skarżącej kasacyjnie), orzekanie o ustaleniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 10 kwietnia 2021 r. stało się bezcelowe. Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., jak też okoliczność, iż w decyzji z dnia 27 kwietnia 2021 r. wskazano datę, z jaką uchylono decyzję przyznającą skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, należało ostatecznie przyjąć, że nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od stycznia 2021 r. (jak domagała się tego skarżąca) do dnia 9 kwietnia 2021 r. W tym bowiem okresie czasu M. L. przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, a co - jak wyżej wspomniano – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych też powodów skład orzekający podzielił wykładnię prawa materialnego, dokonaną przez Sąd Wojewódzki a co prowadziło do wniosku, że zarzuty kasacyjne błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r., należało uznać za niezasadne. Powyższe skutkowało zaś oddaleniem skargi kasacyjnej, o czym Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak sentencji.