IV SA/Wr 249/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego I.oddala skargę w całości; II.przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - adwokatowi L.K.wynagrodzenie w wysokości 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 23% VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. A. K. (dalej skarżąca, strona, wnioskodawczyni) zwróciła się do organu pomocowego o udzielenie pomocy finansowej. Podczas rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] października 2019 r. doprecyzowała żądanie wskazując m.in., że oczekuje przyznania pomocy finansowej na zakup żywności. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. ([...]) działający z upoważnienia Prezydenta W., Specjalista Pracy Socjalnej Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...]w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. ( dalej organ I instancji,) przyznał skarżacej zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu żywności, w kwocie [...] zł. Jak wynika z ustaleń organu I instancji wnioskodawczyni ma [...], jest bezdzietną panną, prowadzi odrębne gospodarstwo domowe w lokalu socjalnym rodziców. Skarżąca pozostaje w trwałym konflikcie z rodzicami. Nie partycypuje w kosztach utrzymania lokalu. Rodzice nie pomagają jej finansowo, Skarżąca korzysta natomiast bez ich zgody z zakupionych przez nich środków czystości i żywności. Jak ustalono wnioskodawczyni otrzymała propozycję lokalu socjalnego, do którego przydział otrzyma dopiero po jego wyremontowaniu przez gminę. Strona ma wykształcenie wyższe, do września 2017 r. była zatrudniona. Do listopada 2018 r. miała orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Aktualnie legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności wydanym na czas określony do dnia [...] stycznia 2022 r. Ubiega się o zmianę orzeczenia. Skarżąca cierpi na epilepsję, porażenie mózgowe, spastyczny niedowład lewostronny z deformacją kończyn górnej i dolnej. Utrzymuje się z zasiłku okresowego w kwocie 418 zł oraz zasiłków celowych. W październiku 2019 r. otrzymała zasiłek celowy na żywność i środki czystości w wysokości 200 zł oraz na zakup spodni, dresu i koszulki. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona spełnia kryterium dochodowe oraz pozostałe przesłanki uprawniające do przyznania zasiłku celowego. Uzasadniając wysokość świadczenia, organ odwołał się do przepisów ogólnych ustawy o pomocy społecznej (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 4 oraz art. 4), wskazał, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają na celu zabezpieczenia wszystkich potrzeb strony, w tym w wysokości przez nią oczekiwanej, m.in. z uwagi na ograniczone możliwości finansowe i potrzebę zapewnienia wsparcia innym osobom. Jednocześnie organ wskazał, że średnia wysokość zasiłków celowych wypłaconych przez MOPS we W. w październiku 2019 r. wyniosła 253,48 zł na osobę lub rodzinę, w szczególności na rzecz osób i rodzin nieposiadających własnego dochodu. Końcowo podkreślił, że wysokość przyznanej pomocy jest dostosowana do możliwości finansowych organu. Skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie, wyrażając swoje niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. ( dalej organ II instancji, kolegium organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji i dokonaną przez ten organ ocenę prawną tych ustaleń. Kolegium podkreśliło, przywołując treść art. 39 ustawy, że przyznaniu celowej pomocy finansowej na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej służy zasiłek celowy. Organ przypomniał, odwołując się przy tym do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, że pomoc społeczna nie ma na celu rozwiązywania wszystkich problemów życiowych jednostki oraz że, świadczenia udzielone w jej ramach nie muszą pokrywać całości niedostatków podopiecznych, a zasiłek celowy związany jest z zaspokojeniem konkretnej potrzeby bytowej. Jest nieokresową i doraźną formą pomocy finansowej. Poza tym świadczenie to, należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że ocena okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku ustawa pozostawia swobodnej ocenie organu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego ma zatem charakter uznaniowy, nie tylko w zakresie przyznania świadczenia, ale również w części odnoszącej się do ustalenia jego wysokości. Z przepisu art. 39 ustawy nie wynika zatem indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, w tym zasiłku w określonej kwocie. Osoby ubiegające się o przyznanie zasiłku celowego muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony. Ma to istotne znaczenie z uwagi na ograniczone zasoby finansowe, jakimi dysponują organy pomocy społecznej oraz dużą liczbę osób wymagających wsparcia, w tym wsparcia niezbędnego do zaspokojenia elementarnych potrzeb bytowych takich jak żywność, leki, odzież, środki czystości i higieny osobistej. Okoliczności te wskazują również na możliwość zmiany w czasie wysokości zasiłków udzielanych świadczeniobiorcom na zaspokojenie poszczególnych typów niezbędnych potrzeb bytowych. Dalej organ przyznając, że strona znajduje się w trudnej sytuacji życiowej spowodowanej złym stanem zdrowia zaakcentował, że sytuacja ta nie oznacza jednak, że wszystkie potrzeby wnioskodawczyni muszą i mogą zostać zaspokojone w ramach środków pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma na celu wsparcie jednostki w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, których jednostka nie jest w stanie zaspokoić wykorzystując własne możliwości, uprawnienia i zasoby. Organy pomocy społecznej nie mogą i z powodu ograniczonych środków finansowych nie są w stanie, przejąć na siebie obowiązku pełnego utrzymania osoby potrzebującej, w tym zabezpieczenia wszystkich jej potrzeb w formie zasiłku celowego. Dlatego możliwość udzielenia pomocy powinna wyznaczać, z jednej strony, sytuacja osobista, rodzinna, dochodowa i majątkowa wnioskującego oceniana pod kątem zasadności zgłoszonych potrzeb i możliwości ich samodzielnego zaspokojenia, z drugiej zaś, możliwości finansowe organów pomocy społecznej przy uwzględnieniu interesów innych osób wymagających wsparcia. W tym kontekście wskazano, że średnia kwota zasiłków celowych przyznawanych przez organ pierwszej instancji w październiku 2019 r. wynosiła 253,48 zł. Końcowo organ zaakcentował, że strona regularnie korzysta ze wsparcia finansowego MOPS we W., w tym w formie zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych, w ramach których organ wspiera stronę w zaspokajaniu różnego typu potrzeb bytowych. Jednocześnie podkreślił, że przedmiotowa decyzja nie pozbawia wnioskodawczyni możliwości ponownego ubiegania się o pomoc celową. Z istoty zasiłku celowego wynika bowiem możliwość składania wniosku o przyznanie tego świadczenia każdorazowo z chwilą powstania nowej potrzeby bytowej, której strona nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.. Strona wyraziła swoje niezadowolenie z podjętych przez organy administracji rozstrzygnięć. Podkreśliła, że jest osobą niepełnosprawną, a jej potrzeby nie są w pełni uwzględniane przez organ pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia (t.j. Dz.U.2019 r. poz.2325 ze zm. dalej p.p.s.a.), sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną Z istoty kontroli wynika ponadto, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze tak określone kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz.1507, dalej u.p.s.) Stosownie do treści art. 39 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od dochodu. Choć w przeciwieństwie do zasiłku stałego i okresowego ustawodawca nie sformułował wyraźnie tego obowiązku, to warunek ten wynika z art. 8 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 przysługuje , m.in. (mając na względzie status skarżącej) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 złotych, zwanej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, spełniającą przy tym kryteria określone w art. 7 u.p.s. -niepełnosprawną w stopniu lekkim, przewlekle chorą, pozostająca w stałym leczeniu, ubogą. W dniu [...] października 2019 r. skarżąca wniosła o przyznanie pomocy finansowej, doprecyzowując wniosek w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu [...] października 2019 r. poprzez wskazanie, że wnosi o przyznanie zasiłku celowego m.in na: zakup żywności, (k. [...] akt adm.). Dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku celowego tj. we wrześniu kształtował się poniżej kryterium dochodowego, które w dacie orzekania przez organ wynosiło 701 złotych (art. 8 ust. 1 pkt.1 u.p.s.). Jak wskazał organ II instancji , dochód skarżącej stanowiła kwota 418 zł przyznana tytułem zasiłku okresowego więc skarżąca mogła ubiegać się o zasiłek celowy na warunkach określonych przepisem art. 39 w zw. z art. 8 ust. 1 u.p.s. Co istotne w ustawie próżno szukać szczegółowego określenia wysokości zasiłku celowego. Ustawodawca wskazał natomiast przykładowy, (art. 39 ust. 2 u.p.s.) katalog potrzeb, które powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności jako należące do elementarnych, podstawowych potrzeb egzystencjalnych, do których został zaliczony min. koszt zakupu żywności. Zaspokojenie tych potrzeb jest zatem niezbędne do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. Z użytego w art. 39 ust. 1 u.p.s. zwrotu "może" wynika jednak, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Oczywistym jest przy tym, że uznanie administracyjne doznaje ograniczeń. Nie oznacza ono bowiem dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Tego rodzaju decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych, głównie w zakresie, czy taka decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przyznania skarżącej zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności, w kwestionowanej przez stronę wysokości (250 zł) należy stwierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu organy pomocy społecznej obu instancji w żaden sposób nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Przy ocenie sytuacji materialnej skarżącej organy uwzględniły wszystkie istotne okoliczności faktyczne, w tym trudności materialne i zdrowotne, z którymi zmaga się skarżąca. Organy wzięły pod uwagę te okoliczności, a nadto wskazały, co w sprawie istotne, że skarżąca jest objęta stałą i systematyczną pomocą pochodzącą ze środków publicznych. Podkreślono też, że organy pomocowe zobowiązane są one do udzielania pomocy większej ilości beneficjentów i dlatego biorąc pod uwagę możliwości finansowe miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wsparcie udzielane poszczególnym osobom nie zawsze będzie odpowiadało oczekiwaniom wnioskodawców. Decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie oznacza, że po stronie organu powstaje obowiązek jego przyznania w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej" (NSA w wyroku z dnia [...]sierpnia 2011 r. sygn. akt l OSK 562/11Lex nr [...]). W ocenie Sądu przytoczone zasady zostały zachowane w kontrolowanym postępowaniu, a kwota 250 zł, przyznana skarżącej tytułem zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności stanowi realne wsparcie w trudnej sytuacji w ramach możliwości finansowych organu. Organ prawidłowo uzasadnił wysokość przyznanego zasiłku, odwołując się do konkretnych ustaleń co do sytuacji materialnej skarżącej, w tym otrzymywanych innych świadczeń z pomocy społecznej oraz zadań i możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać także w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Przyjęcie sugerowanej przez skarżącą koncepcji roszczenia o zasiłek celowy w każdej z potrzeb bytowych skarżącej i to w sugerowanej przez nią kwocie prowadziłoby do wypaczenia subsydiarnego charakteru pomocy społecznej. W żaden sposób finanse państwa nie udźwignęłyby takiego ciężaru. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości i z pożądaną przez nich częstotliwością. Reasumując, uznać należało, że organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. Należy jeszcze raz wyraźnie zaznaczyć, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o zabezpieczenie swoich potrzeb. Ilustracją tego aspektu jest nałożenie w art. 1 ust. 3 u.p.s. na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązku współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Należy uznać, że organy pomocy społecznej działały w granicach przyznanego im przez ustawodawcę uznania administracyjnego i prawidłowo uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. Dlatego uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zarzutów odwołania i zasadnie przyjął, że zachodziły podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu l instancji. Z tych względów skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. do oddalenia skargi w całości na podstawie art.151 p.p.s.a.) (pkt I wyroku). Zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. ( pkt II wyroku). ----------------------- 8