II GW 83/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia (...)r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Dąbrowa Górnicza a Starostą Koszalińskim w przedmiocie zawiadomienia o zbyciu pojazdu postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza jako organ właściwy do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Pismem z (...) r. Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Dąbrowa Górnicza a Starostą Koszalińskim przez wskazanie organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia (...) (zamieszkałej w (...) o zbyciu pojazdu marki Volkswagen Golf o nr rej. (...) poprzez wskazanie Starosty Koszalińskiego jako organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia nabycia opisanego powyżej pojazdu. Organ wniósł o rozważenie skierowania wniosku o podjęcie uchwały poszerzonego składu w celu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w sprawie organu właściwego miejscowo dla przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.; dalej: p.r.d.). Ponadto Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza wniósł o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Przedstawiając stan sprawy, wyjaśnił, że (...)r. do Starostwa Powiatowego w Koszalinie wpłynęło wskazane wyżej zawiadomienie (...). Pismem z (...) r. Starosta Koszaliński przekazał powyższe zawiadomienie do załatwienia Prezydentowi Miasta Dąbrowa Górnicza wskazując, że właśnie ten organ był organem rejestrującym pojazd. Prezydent przyznał, że pojazd zarejestrowany był w Dąbrowie Górniczej, jednakże zwrócił uwagę, że osoba zgłaszająca zbycie zamieszkuje w Koszalinie i z tego względu organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest Starosta Koszaliński. Prezydent stwierdził, że przepisy prawa, a w szczególności art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. nie precyzuje, który starosta jest właściwy do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu lub nabyciu pojazdu. Na mocy reguł ogólnych zatem, tj. art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się (...) według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, zatem - według Prezydenta - w sprawach zgłoszeń zbycia i nabycia pojazdu organem właściwym będzie organ właściwy dla miejsca zamieszkania zgłaszającego. Organ wskazał również, że kary za uchybienie obowiązkowi zawiadomienia o zbyciu pojazdu nakładane są na podstawie art. 140mb p.r.d., a zatem, przy braku regulacji szczególnej, organem właściwym miejscowo do prowadzenia postępowania o nałożenie kary jest organ, którego właściwość wyznacza art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Prezydent Miasta zwrócił też uwagę że od 1 stycznia 2020 r., kiedy wprowadzono przepisy dotyczące kar administracyjnych za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia nabycia lub zbycia pojazdu, nie ma przeszkód do odnotowania faktu zbycia pojazdu przez organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania zbywcy w systemie POJAZD i nie zagraża ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach. Wnioskodawca podkreślił, że podstawowym rejestrem na którym dokonuje się wszelkich operacji związanych z ewidencjonowaniem pojazdów jest Centralna Ewidencja Pojazdów natomiast "akta pojazdu", o których mowa w rozporządzeniu dotyczącym sposobu archiwizacji dokumentów, są wyłącznie formą archiwizacji dokumentów a nie rejestrem. W piśmie z 19 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza wniósł również o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodu z pisma Ministerstwa Infrastruktury z 2 sierpnia 2021 r., w którym Minister Infrastruktury stwierdza, że przy braku regulacji szczególnej co do miejsca składnia zawiadomień o zbyciu lub nabyciu pojazdu należy stosować ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej płynące z Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Starosta Koszaliński nie złożył odpowiedzi na wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Dąbrowa Górnicza a Starostą Koszalińskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, które zostało złożone przez (...). Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i skład rozpoznający wniosek Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z (...) r. podziela pogląd zaprezentowany m.in. w postanowieniach NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt I OW 97/20, z 27 maja 2021 r., sygn. II GW 19/21, z 30 września 2021 r., II GW 71/21 Przyjmując argumentację zawartą w powołanych postanowieniach, na wstępie trzeba zauważyć, że warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że przedmiotem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być również spory pomiędzy organami w kwestii właściwości (kompetencji) organów dotyczących czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, że art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 pkt 4 p.p.s.a. stanowi podstawę do rozstrzygania o tych sporach przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu przez starostę, w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jedynie ustalenie, że owo przyjęcie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony wysoce represyjną administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 p.r.d.). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożonego sankcją administracyjną. Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić przyjęcie w orzecznictwie, że zawiadomienie przez właściciela pojazdu starosty o zbyciu pojazdu, jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu (art. 20) - wbrew twierdzeniom wniosku - nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniosek podziela stanowisko, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawiają względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdów powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym zostały one zarejestrowane. W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o zbyciu pojazdu jest Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza. Na koniec wyjaśnienia wymaga, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o skierowanie wniosku o podjęcie uchwały poszerzonego składu w celu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w sprawie organu właściwego miejscowo dla przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Wniosek ten nie znajduje bowiem oparcia w treści art. 187 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy p.p.s.a. (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 wymienionej ustawy i tylko w tych wypadkach Sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, bez względu na treść tego rozstrzygnięcia.