IV SA/Wr 673/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę w całości. Wójt Gminy J. (dalej jako Wójt, organ pierwszej instancji lub organ pomocy społecznej) decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], ustalił B. P. (dalej jako strona lub skarżący) odpłatność za pobyt jego ojca – M. P. w Domu Pomocy Społecznej "A" w G. (dalej jako DPS) w kwocie 965,02 zł miesięcznie za okres od dnia 1 października 2019 r. do dnia faktycznego pobytu ojca w tej placówce. Kolejną decyzją, wydaną w dniu [...] listopada 2020 r., nr [...], organ pierwszej instancji zmienił opisane na wstępie rozstrzygnięcie ze względu na zmianę średniego kosztu utrzymania w DPS. Po wniesieniu od niej odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej jako Kolegium, organ odwoławczy lub organ drugiej instancji) decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], uchyliło wskazane rozstrzygnięcie organu pomocy społecznej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na konieczność szczegółowego ustalenia dochodu skarżącego. Wójt, po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 2, art. 3, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 36 pkt 2 lit. o), art. 54, art. 60 – 62, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 1, 3 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1876, dalej w skrócie u.p.s.), zmienił opisane na wstępie rozstrzygnięcie w ten sposób, że od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia faktycznego pobytu ojca w placówce opiekuńczej ustalił skarżącego odpłatność na poziomie 698,70 zł miesięcznie (pkt 1), w pozostałym zaś zakresie pozostawiając decyzję z dnia [...] października 2019 r. bez zmian (pkt 2). Od decyzji organu pierwszej instancji strona wniosła odwołanie, podnosząc okoliczności przemawiające – jej zdaniem – za koniecznością zwolnienia jej z obowiązku pokrywania kosztów pobytu ojca w DPS. Kolegium, decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pomocy społecznej na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że konieczność zmiany decyzji o ustaleniu dotychczasowej odpłatności wynikała z podwyższenia wysokości średniego miesięcznego kosztu pobytu i utrzymania w DPS, który od dnia 1 lutego 2020 r. wynosił 4244 zł miesięcznie, zaś od dnia 1 lutego 2021 r. wynosi 4700 zł miesięcznie. Zdaniem organu drugiej instancji podniesione przez stronę zarzuty w zakresie postępowania dowodowego i oceny całokształtu okoliczności sprawy nie miały oparcia w rzeczywistości. Po wyczerpującym bowiem przeanalizowaniu sytuacji rodzinnej i finansowej skarżącego, wynikającej z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz z przedstawionej dokumentacji, a także po uwzględnieniu odpłatności za pobyt ponoszony przez mieszkańca domu oraz dwójki jego rodzeństwa, należało ustalić odpłatność w nowej kwocie w oparciu o reguły wynikające z art. 61 ust. 2e u.p.s. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że względem sygnalizowanej przez skarżącego potrzeby całkowitego zwolnienia go z opłaty za pobyt ojca w DPS została wydana decyzja odmowna z dnia [...] października 2020 r., nr [...], której skarżący nie zakwestionował w administracyjnym toku instancji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości nie miała w sprawie zastosowania, gdyż obowiązek ponoszenia przez skarżącego odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS wynika z prawomocnych decyzji i nie ma wątpliwości co do tego, że winien on partycypować w tych kosztach. W skardze do tut. Sądu strona zarzuciła wydanej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. 1) art. 7, art. 7a oraz art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób nie budzący u jego uczestników zaufania do władzy publicznej, a nadto nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej pomimo tego, że takie rozwiązanie nie sprzeciwia się interesom osób trzecich, ani interesowi publicznemu; 2) art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie sprzecznej z zasadami współżycia społecznego postawy ojca wobec skarżącego, a także wobec jego rodzeństwa i matki, nierealizowania przez niego obowiązku alimentacyjnego względem syna, zerwania wszelkich kontaktów ze skarżącym, braku zainteresowania losem skarżącego oraz rażące zaniedbanie obowiązków rodzicielskich. Motywując swoje stanowisko skarżący podniósł, że organy obu instancji pominęły kluczową dla sprawy okoliczności, tj. rażąco naganną postawę ojca skarżącego. W sprawie nie wzięto pod uwagę szczególnego przypadku, uzasadniającego zwolnienie strony od obowiązku uiszczania opłat za pobyt ojca w DPS, a w szczególności nie dostrzeżono, że ojciec nie interesował się swoją rodziną, zaniedbując ją zarówno w aspekcie emocjonalnym i uczuciowym, jak również ekonomicznym. Losy żony oraz dzieci były mu całkowicie obojętne. Nie spełniał on względem swoich dzieci obowiązków rodzicielskich i zaniedbywał ich wychowanie. Często miały również miejsce z jego strony agresywne zachowania wskazujące na to, że znęcał się on fizycznie i psychicznie nad dziećmi i żoną. W końcu ojciec całkowicie porzucił rodzinę oraz zaniechał z nią kontaktów. Nie wypełniał także nałożonego na niego obowiązku alimentacyjnego. Z powodu młodego wieku ani skarżący, ani rodzeństwo nie mieli możliwości złożenia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez ojca na ich szkodę. Skarżący stwierdził, że rozstrzygnięcie organów administracji publicznej nie uwzględnia zasad współżycia społecznego oraz jego słusznego interesu. Wyraził przekonanie, że w sprawie występują oczywiste przesłanki uzasadniające zwolnienie go od ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS, a pominięcie przez organy całokształtu okoliczności faktycznych przyczyniło się do wydania decyzji naruszającej jego interes prawny. W ocenie skarżącego, brak jest uzasadnienia dla obciążenia skarżącego kosztami pobytu ojca w DPS, który przez całe życie skarżącego nie interesował się synem i w żaden sposób nie realizował spoczywającego na nim obowiązku alimentacyjnego względem dziecka. Skarżący wskazał również, że ustawodawca w postanowieniach u.p.s. przewiduje możliwość uchylenia się od ponoszenia opłat przez osobę zobowiązaną do ich uiszczenia, m.in. w art. 64 i art. 64a u.p.s. Ponadto skarżący zaznaczył, że organ winien kierować się zasadą wyrażoną w art. 7a k.p.a., tzn. rozstrzygnąć wątpliwości prawne na korzyść strony. Tymczasem występujące po stronie organu wątpliwości w zakresie istnienia przesłanek umożliwiających zwolnienie skarżącego do ponoszenia opłat nie zostały rozpatrzone na jego korzyść, pomimo tego, że są one uzasadnione i okoliczność ta nie sprzeciwia się interesom osób trzecich. W dalszej części skargi skarżący wskazał, że do konsultacji społecznej trafił projekt nowelizacji u.p.s., który uwzględnia klauzulę naruszenia zasad współżycia społecznego poprzez to, że dorosłe dzieci osób, które nie wywiązywały się względem nich ze swych obowiązków rodzicielskich, zasługują na ochronę i powinny mieć możliwość zwolnienia z opłat niezależnie od swojej sytuacji materialnej. Świadczy to zatem o dostrzeżeniu ich szczególnej pozycji na gruncie przepisów prawa. Wskazując na te wszystkie okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie całkowitego zwolnienia go z obowiązku uiszczania opłat za pobyt ojca w DPS z uwagi na naruszenie interesu prawnego, a także występowanie szczególnie uzasadnionych okoliczności, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), albowiem strona, poinformowana o złożeniu przez organ wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, nie sprzeciwiła się temu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 u.p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane kryteria kontroli należało uznać, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja Kolegium odpowiada prawu. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu opieki społecznej. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu opieki społecznej co do zasady jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Jak zaś stanowi art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., obowiązani do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępny przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowania, do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu opieki społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. W myśl zaś art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5 ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody W niniejszej sprawie podstawą do zainicjowania postępowania zmierzającego do zmiany decyzji określającej wysokość przypadającej na skarżącego odpłatności za pobyt ojca w DPS była zmiana wysokości średniego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej i jak się to później okazało, także zmiana jego sytuacji dochodowej. Należy bowiem dostrzec, że ostatecznie skarżący został obciążony kwotą 698,70 zł miesięcznie, podczas gdy uprzednio był zobowiązany uiszczać opłatę w wysokości 965,02 zł miesięcznie. Różnica ta wynikało zaś z faktu, że w toku postępowania udało się przeprowadzić ze skarżącym wywiad środowiskowy, a także pozyskać od niego stosowną dokumentację płacową, która posłużyła do ustalenia jego sytuacji dochodowej. Wymienione okoliczności stoją co prawda w sprzeczności z twierdzeniem Kolegium, że ustalenie odpłatności skarżącego nastąpiło w warunkach określonych w art. 61 ust. 2e u.p.s., który stanowi, że w przypadku odmowy zawarcia umowy przez małżonka, zstępnych lub wstępnych oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala się w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Niemniej jednak sprzeczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy, albowiem organ odwoławczy, a tym bardziej organ pierwszej instancji, w dalszej części swoich rozstrzygnięć wyjaśnili sposób wyliczenia opłaty przypadającej na skarżącego, opierając się w tym zakresie na dyspozycji art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s. Ostatecznie przyjęto, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego kształtuje się na poziomie 2282,70 zł, co przy zastosowaniu maksymalnego wskaźnika granicznego (300 % kryterium dochodowego rodziny), tj. kwoty 1584,00 zł sprawia, że przypadająca na niego część opłaty wynosi 698,70 zł. W takich okolicznościach zakwestionowana decyzja organu drugiej instancji – zdaniem Sądu – była trafna i zasadna, bowiem uwzględniała fakt, że mieszkaniec domu nie ponosi pełnej odpłatności za swój pobyt w placówce opiekuńczej oraz prawidłowo wyliczała wysokość należności przypadającej na skarżącego. Stanowiska tego nie mogły zmienić podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 77 k.p.a.), albowiem nie odnosiły się one do istoty niniejszej sprawy. Jej przedmiotem nie było bowiem zwolnienie skarżącego z odpłatności za pobyt ojca w DPS w trybie art. 64 pkt 2 lub art. 64a u.p.s., lecz jedynie ustalenie wysokości przypadającej na niego opłaty na zasadzie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Nie budziło to jakiejkolwiek wątpliwości prawnej, którą należałoby rozstrzygnąć na korzyść strony na podstawie art. 7a § 1 k.p.a., tym bardziej, że zwolnienie z obowiązku uiszczania kosztów pobytu członka rodziny w domu pomocy społecznej następuje w odrębnej i uznaniowej decyzji, w przeciwieństwie do rozstrzygnięcia podejmowanego w zakresie ustalenia warunków finansowania tego pobytu, które ma charakter związany. Organ nie miał zatem obowiązku gromadzenia jakichkolwiek innych dowodów, aniżeli świadczących o aktualnej sytuacji osobistej, rodzinnej i finansowej skarżącego. W szczególności nie był on uprawniony, aby w tym postępowaniu zajmować się kwestią niewłaściwej i niezgodnej z zasadami współżycia społecznego postawy jego ojca względem własnej rodziny i osobiście skarżącego. Ewentualne dowody o tym świadczące miałyby natomiast istotne znaczenia w postępowaniu toczącym się w trybie art. 64a u.p.s., a jeśli nie mógłby on wchodzić w rachubę ze względu na upływ czasu, to w trybie art. 64 pkt 2 u.p.s. (por. wyroki WSA w Kielcach z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 166/21, oraz WSA w Gdańsku z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 535/21 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Aby jednak tak się mogło stać skarżący winien wystąpić ze stosownym żądaniem do właściwego organu, który przeanalizuje, czy w sprawie zachodzi uzasadniona okoliczność przemawiająca za zwolnieniem skarżącego z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca w placówce opiekuńczej. Nie sposób nie dostrzec, że starania takie skarżący w przeszłości czynił, czego wyrazem jest decyzja odmowna organu pomocy społecznej z dnia [...] października 2020 r., nr [...], od której wszakże strona w żaden sposób się nie odwoływała. Niemniej jednak nie wyklucza to ponowienia przez nią wniosku w sytuacji nowych okoliczności, czy dowodów na ich poparcie. Trafnie skarżący zwraca również uwagę na ewentualną zmianę stanu prawnego i przygotowywaną nowelizację u.p.s. (druk sejmowy nr 1672, aktualnie procedowana w Senacie), która przewiduje m.in. rozszerzenie katalogu przesłanek z art. 64 u.p.s. o zwolnienie zainteresowanej osoby z obowiązku partycypowania w kosztach pobytu np. członka rodziny w sytuacji wykazania, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażącego naruszenia przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Nawet jednak zmiana stanu prawnego będzie wiązała się z koniecznością uruchomienia kolejnego postępowania administracyjnego, czego skarżący winien mieć świadomość. Na zakończenie trzeba zaznaczyć, że toczące się aktualnie postępowanie ma kluczowe znaczenie dla ewentualnego żądania zwolnienia z odpłatności, gdyż rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt (por. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2021r., sygn. akt I OSK 3377/19, oraz WSA w Szczecinie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 442/21 – orzeczenie nieprawomocne). Reasumując należało uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż zasadnie kształtowała zobowiązanie skarżącego do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w zmienionej wysokości, co było wynikiem nowych okoliczności związanych ze zwiększeniem średnich kosztów utrzymania w DPS oraz różnic w zakresie sytuacji dochodowej strony. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, wniesioną skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.