II SA/Rz 1148/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej (dalej w skrócie: skarżącej / spółdzielni) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO/ organ odwoławczy) z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymująca decyzję Prezydenta Miasta (dalej w skrócie: Prezydent Miasta) z [...] czerwca 2020 r. nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr: - [...] o pow. 0,0304 ha obr. [...], obj. KW [...] na nowe działki nr nr: [...] i [...] obr. [...], - [...] o pow. 0,0380 ha obr. [...] obj. KW [...] na nowe działki nr nr: [...] i [...] obr. [...], zgodnie ze wstępnym projektem podziału załączonym do wniosku o podział nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika, że opisaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia projektu podziału opisanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu wydanej decyzji Prezydent Miasta argumentował, że własnym postanowieniem wydanym w dniu [...] marca 2020 r. nr [...] zaopiniował negatywnie proponowany podział przedmiotowej nieruchomości z uwagi na fakt, że proponowane granice podziału pozostają w sprzeczności z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) oraz w sprzeczności z definicją działki budowlanej. Prezydent Miasta skonstatował, że z uwagi na związanie postanowieniem wyrażającym opinię o podziale z dnia [...] marca 2020 r., które nie zostało zaskarżone, odmówił zatwierdzenie projektowanego podziału nieruchomości. W odwołaniu od wydanej decyzji spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: u.g.n.). poprzez błędnej przyjęcie, że podział nieruchomości jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Spółdzielnia podniosła również zarzut naruszenia art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach leżących u podstaw odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oraz brak udzielenia stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Spółdzielnia zarzuciła także naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. SKO po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, opisaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta. Powołując się na treść art. 94 ust. 2 u.g.n. wyjaśniło, że organ I instancji zawiesił prowadzone postępowanie postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. podjął zawieszone postępowanie. Organ odwoławczy pokreślił, że postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. organ I instancji negatywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości dz. ew. nr [...] i [...]. Jak wskazał, postanowienie to zostało doręczone spółdzielni w dniu [...] kwietnia 2020 r. Ze względu na brak zaskarżenia wskazanego postanowienia, uzyskało ono walor ostateczności. SKO powołując się na orzecznictwo sądowo- administracyjne wyjaśniło, że postanowienie wydane w przedmiocie wyrażenia opinii w zakresie proponowanego podziału nieruchomości ma charakter wiążący podczas wydawania decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału. Organ odwoławczy podkreślił, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie oparte na art. 93 ust. 4 u.g.n. negatywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości, nie istnieje prawna możliwości podważenia wydanej w takich warunkach decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie spółdzielnia zarzuciła wydanej decyzji: - naruszenie art. 93 ust. 4 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż negatywna opinia projektu podziału przesądza o odmowie zatwierdzenia podziału, - naruszenie art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że proponowany podział nieruchomości jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, - naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności podziału nieruchomości z przepisami odrębnymi oraz nie ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, - naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia decyzji, - naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i utrzymanie w mocy decyzji niezgodnej z przepisami prawa. Podnosząc powyższe, spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta oraz zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Spółdzielnia wniosła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Spółdzielnia podniosła, że przepis art. 93 ust. 4 u.g.n. stanowi o wydaniu opinii, a nie o wiążącym stanowisku. Wydana zaś opinia stanowi, w ocenie skarżącej, jedynie pomoc przy rozpatrywaniu wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości, co nie zwalnia organu wydającego decyzję od dokonania własnej oceny opartej na przesłankach podziału określony w art. 94 ust. 1 u.g.n. Spółdzielnia zanegowała również wskazaną w postanowieniu z dnia [...] marca 2020 r. niezgodność projektowanego podziału z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując, że przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy przed wydaniem decyzji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, natomiast SKO w sprawie ograniczyło się jedynie do powołania wydanego postanowienie o negatywnej opinii proponowanego podziału nieruchomości. W ocenie spółdzielni SKO nie ustosunkowało się do pozostałych podnoszonych w odwołaniu zarzutów. W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymując zajęte stanowisko w sprawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd odnotowuje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja narusza przepisy prawa procesowego i materialnego. Spółdzielnia wystąpiła o podział nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr: - [...] o pow. 0,0304 ha obr. [...], obj. KW [...]na nowe działki nr nr: [...] i [...] obr. [...], - [...] o pow. 0,0380 ha obr. [...] obj. KW [...]na nowe działki nr nr: [...] i [...] obr. [...], zgodnie ze wstępnym projektem podziału załączonym do wniosku o podział nieruchomości. W sprawie nie ma sporu, co do tego, że nieruchomości, których dotyczy wniosek nie są objęte postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wydano w stosunku do nich decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji, stosownie do postanowień art. 93 ust.1 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. o dopuszczalności podziału zdecydować powinna jego zgodność z przepisami odrębnymi. Zgodność podziału z przepisami odrębnymi opiniuje w formie zaskarżalnego postanowienia Wójt, Burmistrz lub Prezydent – art. 93 ust. 4 i ust. 5 u.g.n. Sąd zgadza się z ogólną tezą, że postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości – wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1795/15. Nie może to jednak oznaczać, że wydanie opinii negatywnej zwalnia organ z merytorycznego rozpoznania sprawy i tym samym z wyczerpującego i spełniającego standardy kodeksowe uzasadnienia decyzji. Postanowienie opiniujące, jak wynika z art. 93 ust. 4 i art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n., dotyczyć powinno wyłącznie zgodności planowanego podziału z przepisami odrębnymi, nie może natomiast dotyczyć zgodności tego podziału z przepisami u.g.n., albowiem w tej materii powinien wypowiedzieć się wiążąco organ wydający decyzję w sprawie. Z treści postanowienia opiniującego z dnia [...] marca 2020 roku nr [...] wynika, że projektowany podział narusza art. 4 pkt 3a u.g.n., albowiem wydzielone działki nie będą korelować z wyrażoną tym przepisem definicją działki budowlanej. Tym samym organ opiniujący wypowiedział się w materii, która nie jest poddana opiniowaniu. W tym zakresie opinia nie może więc przekładać się na treść ostatecznego rozstrzygnięcia. Kolejnym – i ostatnim – przepisem odrębnym, z którym podział w ocenie organu opiniującego jest niezgodny, jest § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym stabilny jest już pogląd, że przepisy powołanego rozporządzenia nie mogą być traktowane jako przepisy odrębne w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zakres stosowania przepisów rozporządzenia jest wąski i odnosi się do sytuacji związanej z sytuowaniem nowych budynków, a nie do budynków już istniejących. Istota tego aktu prawnego sprowadza się do dbania o to, aby nowe budynki powstawały w zgodzie z warunkami technicznymi. Rozporządzenie nie odnosi się do zastanych sytuacji – zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 381/16. Jak z powyższego wynika, w tym wypadku organ opiniujący wypowiedział się w kwestii zgodności planowanego podziału z przepisami, które nie mogą stanowić normatywnej matrycy weryfikacyjnej, o której mowa w art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Co więcej, § 12 rozporządzenia jest bardzo rozbudowany, składa się z 10 ustępów, z których niektóre zbudowane są jeszcze z punktów. Powołany przepis stanowi źródło wielu przepisów, w oparciu o które rekonstruuje się liczne dyrektywy (normy) odległościowe. Postanowienie opiniujące nie wskazuje na konkretny przepis, z którym podział miałby być niezgodny, nie można tego ustalić również w oparciu o podaną argumentację. W realiach tej konkretnej sprawy Sąd nie może zgodzić się z tezą, że organy były związane negatywnym postanowieniem opiniującym, albowiem fatycznie nie rozstrzygało ono o zgodności planowanego podziału z żadnym przepisem odrębnym w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Uwolnienie się od merytorycznego rozważenia i rozstrzygnięcia sprawy z powołaniem się na związanie negatywnym postanowieniem opiniującym, w sytuacji opisanej jego wadliwości, byłoby nie do pogodzenia z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, którego intuicje mają źródło w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Oceny tej nie zmienia fakt, że skarżąca Spółdzielnia miała możliwość zaskarżenia postanowienia zażaleniem, czego nie uczyniła. Uchybienia procesowe strony, w tym konkretnym wypadku, nie mogą niweczyć systemowego zastrzeżenia, że organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, czego na gruncie niniejszej sprawy nie uczyniono – dotyczy to przede wszystkim postanowienia opiniującego. Sąd za konieczne uważa podać, iż niniejsze rozstrzygnięcie nie przesądza o konieczności pozytywnego rozpatrzenia wniosku spółdzielni. Zwraca uwagę fakt, że organ I instancji nawiązał do zgodności planowanego podziału z definicją działki budowlanej formułowanej na gruncie u.g.n. oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zagadnienie to nie zostało jednak rozwinięte w sposób, który umożliwiałby odtworzenie procesu legalnościowej dedukcji organu. Ponownie rozpatrując sprawę organy we własnym zakresie ustalą, czy planowany podział nie narusza przepisów u.g.n. i ewentualnie innych ustaw. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie uzasadnią w sposób odpowiadający reżimowi z art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że organy naruszyły przepisy prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie oraz przepisy prawa materialnego: art. 96 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez ich przedwczesne zastosowanie. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję podobnie, jak i decyzję ją poprzedzającą – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 i 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.