I SA/Łd 876/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku znak [...] w przedmiocie uchylenia w całości i przekazania do ponownego rozpoznania decyzji ustalającej kwotę zwrotu dotacji pobranej nienależnie i niewykorzystanej za 2017 r. wraz z odsetkami oddala sprzeciw. A.M. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy S. (dalej jako: organ I instancji), działając na podstawie między innymi art. 4 ust. 1 pkt 2), art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 67, art. 251 ust. 1 i ust. 4 i art. 252 ust. 1 pkt 1) i pkt 2), ust. 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 1) i pkt 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 305, dalej jako u.f.p.) i art. 90 ust. 2b, ust. 3 i ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 z późn. zm., dalej jako: u.s.o.) określił i nakazał K. S. (dalej jako: skarżąca) zwrot do budżetu Gminy S. wraz z odsetkami jako organowi prowadzącemu w 2017 r. A a w M. do zwrotu dotacji udzielonej na 2017 r.: 1) w kwocie 69.624,16 zł z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od 16 dnia po dacie uprawomocnienia się decyzji do dnia zapłaty z tytułu pobrania dotacji nienależnej; 2) w kwocie 186.999,16 zł z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia 1 lutego 2017 r. z tytułu niewykorzystania dotacji. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że skarżąca w okresie od 1 września 2011 r. do 2 września 2019 r. prowadziła ww. A zgodnie z wpisem do ewidencji niepublicznych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez Gminę S.. W dniu 2 września 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dotacji na 2017 r., wraz z informacją o planowanej liczbie uczniów - 25 w tym 4 dzieci z niepełnosprawnościami i posiadających opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju oraz 6 dzieci spoza terenu Gminy S.. Skutkiem powyższego Gmina przekazała dotację w łącznej kwocie 263 609,34 zł, z tego 256 999,29 zł za 2017 r. i 6 610,05 zł wyrównania dotacji za 2016 r. Dotacje zostały udzielone w oparciu o miesięczne informacje przedkładane przez skarżącą dotyczące liczby uczniów i ich danych, zgodnie z wymaganiami uchwały Rady Gminy S. Nr XXIII/151/2017 z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów oraz innych form wychowania przedszkolnego. W toku kontroli prawidłowości wydatkowania dotacji za 2017 r. organ wezwał skarżącą do przedłożenia stosownej dokumentacji, czego ta nie uczyniła, wobec czego organ wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości i obowiązku zwrotu dotacji udzielonej za 2017 r. Organ wskazał, że jedyną dokumentacją źródłową, którą organ dysponował w toku postępowania administracyjnego był wniosek o udzielenie dotacji na rok 2017 złożony przez skarżącą, comiesięczna informacja o liczbie dzieci, rozliczenie dotacji udzielonej w 2017 r. oraz dokumenty uzyskane z Delegatury Kuratorium Oświaty w Ł. Organ uznał, że dotacja pobrana na 2 dzieci w łącznej wysokości 69.624,16zł stanowi dotację pobraną nienależnie w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Organ I instancji ustalił, że do zwrotu przypada kwota 69.624,16 zł jako dotacja pobrana nienależnie, natomiast kwota 186.999,16 zł – wobec braku dokumentów wskazujących sposób wydatkowania - jako dotacja niewykorzystana w rozumieniu art. 251 ust. 1 u.f.p. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej jako: SKO, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO wskazało, że w sprawie nie został wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, co uniemożliwia rozstrzygnięcie o zwrocie dotacji. Konieczne jest przeprowadzenie postępowania w znacznej części, co wykracza poza zakres działania organu odwoławczego. Organ I instancji winien ustalić, które wydatki i w jakim zakresie zostały potraktowane jako wydanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, w nadmiernej wysokości, nienależne bądź niewykorzystane w terminie, wskazując przy tym dokładne przyczyny takiego ustalenia oraz sposób ustalenia kwoty dotacji do zwrotu z podziałem wydatków na określone kategorie, natomiast uzasadnienie decyzji powinno pozwalać na precyzyjne ustalenie kwoty dotacji do zwrotu każdego z zakwalifikowanych w ten sposób wydatków. W sprzeciwie od ww. decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 61 § 1 kpa oraz art. 36 ust. 1-5 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej jako u.f.z.o.), poprzez uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia zamiast umorzenia postępowania w sprawie, mimo że organ I instancji wszczął bezpodstawnie z urzędu postępowanie administracyjne, pomimo braku przeprowadzenia wymaganego ww. przepisami postępowania kontrolnego, czyli poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy zachodzą przesłanki do wydania decyzji w sprawie uchylenia decyzji I instancji w całości i umorzenia postępowania; 2) art. 61 w zw. z art. 8 kpa oraz w zw. z art. 36 u.f.z.o. poprzez uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia zamiast umorzenia postępowania, wobec wszczęcia i prowadzenia postępowania o zwrot dotacji, gdy nie została przeprowadzona kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w przedszkolu skarżącej, czym organ naruszył rażąco zasadę zaufania do działań organu administracji i przepisy art. 36 u.f.z.o.; 3) art. 10 kpa w związku z brakiem udziału czynnego udziału strony w postępowaniu z uwagi na nieuwzględnienie chorobowego stanu psychicznego skarżącej uniemożliwiający czynny udział w postępowaniu kontrolnym i postępowaniu administracyjnym; 4) w konsekwencji naruszeń opisanych w punktach 2 - 3 powyżej, naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 kpa poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie, mimo że organ I instancji nie zgromadził i nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego ani nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a zamiast tego przerzucił na stronę ciężar udowodnienia i wykazania, że zachowała się zgodnie z przepisami i wydatkowała środki z dotacji zgodnie z celami określonymi w ustawie, co w konsekwencji doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji organu I instancji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych - podczas gdy przepisy przewidują tryb kontroli badanego okresu wydatkowania dotacji i gdyby przeprowadzono kontrolę w tym trybie, nie doszłoby do przedmiotowych naruszeń; 5) § 11 - 13 Uchwały Rady Gminy S. nr XXXIII/219/2018 z 29 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Gminy S. dla niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie mimo, że organ I instancji nie przeprowadził kontroli wydatkowania dotacji za rok 2017 zgodnie z ww. przepisami uchwały oraz nie sporządził ani nie przedstawił protokołu kontroli w zakresie pobrania i wydatkowania tej dotacji, co uniemożliwiło stronie obronę jej uprawnień; 6) art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 6 kpa i w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1-2 u.f.p., poprzez uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia zamiast umorzenia postępowania, gdy organ I instancji uznał, iż dotacja częściowo została przez skarżącą "pobrana nienależnie", podczas gdy organ nie miał i nie zgromadził żadnych dowodów na "nienależne" pobranie dotacji, nie tylko ze względu na zaniechanie przeprowadzenia kontroli jej wykorzystania, ale także posiadane przez Wójta dowody w żaden sposób nie uzasadniały takiej decyzji; 7) art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 6 kpa i w zw. z art. 251 ust. 1 u.f.p. poprzez uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia zamiast umorzenia postępowania, gdy organ I instancji uznał, iż dotacja częściowo została przez skarżącą "niewykorzystana", podczas gdy organ nie miał i nie zgromadził żadnych dowodów na "niewykorzystanie" pobranej dotacji, nie tylko ze względu na zaniechanie przeprowadzenia kontroli jej wykorzystania, ale także posiadane przez Wójta dowody w żaden sposób nie uzasadniały takiej decyzji; 8) art. 36 ufzo poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, w ten sposób, że ustawa uprawnia i zobowiązuje organy dotujące do przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji, co dopiero może stanowić podstawę do określenia kwot dotacji uznanych za pobrane w nadmiernej wysokości, wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem lub niewydatkowanych w terminie; 9) art. 35 i art. 36 ufzo w zw. z art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie mimo, że organ I instancji z naruszeniem ww. przyjął, iż dotacja została pobrana nienależnie, chociaż nie przeprowadził przepisanej ustawą i uchwałą Rady Gminy kontroli prawidłowości wydatkowania dotacji i nie zbadał zgodności pobrania dotacji z przepisami ustawy, podczas gdyby zastosowano przepisany tryb kontroli, wynik postępowania administracyjnego byłby całkowicie odmienny. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, może to czynić w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1626/21). Przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy: po pierwsze — stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz po drugie — wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Podstawą prawną decyzji organu I instancji, która została uchylona zaskarżoną decyzją kasacyjną, był przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz art. 252 u.f.p. Zgodnie z treścią pierwszego z nich, dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, c) sprzęt sportowy i rekreacyjny, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania. Stosownie natomiast do art. 252 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (ust. 1). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 6). Aby więc wydać decyzję o zwrocie dotacji do budżetu Gminy S., organ musi wykazać, że zaszły ku temu podstawy określone w powołanych przepisach. Wykazanie to oznacza udowodnienie za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, że zachodzą podstawy do zwrotu dotacji. W rozpoznanej sprawie organ I instancji uznał, że to na dotowanym ciąży obowiązek udowodnienia, że spożytkował dotację zgodnie z celem, na który została przyznana. Jak wskazał, postępowanie kontrolne wszczęte przez organ w lutym 2020 r. nie przyniosło żadnych efektów. W toku postępowania kontrolnego dotowana nie przedłożyła dokumentów, o które wnioskował kontrolujący. W związku z powyższym organ w kwietniu 2020 r. wystąpił do skierniewickiej delegatury Kuratorium Oświaty w Ł. celem uzyskania dokumentacji przebiegu nauczania, zaś w czerwcu 2020 r. wszczął postępowanie administracyjne. Jedyną dokumentacją źródłową, którą dysponował organ w toku postępowania administracyjnego był wniosek o udzielenie dotacji na rok 2017 złożony przez dotowaną, comiesięczna informacja o liczbie dzieci, rozliczenie dotacji udzielonej dotowanej w 2017 r., złożone przez dotowaną oraz dokumenty uzyskane ze skierniewickiej delegatury Kuratorium Oświaty w Ł.. W toku postępowania administracyjnego, po przeanalizowaniu tych dokumentów organ ustalił, że: 1) dla dwójki dzieci, które w okresie styczeń - sierpień 2017 r. uczęszczały do punktu przedszkolnego prowadzonego przez dotowaną, tj: P.K. oraz A. G. nie przedstawiono orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty przez zespół orzekający działający w publicznych poradniach psychologicznopedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Tym samym dotacja pobrana na wymienione dzieci, w łącznej wysokości 69.624,16 zł stanowi dotację pobraną nienależnie w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.; 2) reszta wypłaconej dotowanej w 2017 r. dotacji, tj. kwota 186.999.16 zł (256.999,29 zł - 69.624,16 zł =187.375,13 zł, po odjęciu od tej kwoty 375,97 zł, którą dotowana zwróciła po kontroli przeprowadzonej w 2019 roku) stanowi dotację niewykorzystaną w rozumieniu art. 251 ust. 1 u.f.p. Organ II instancji, uchylając powyższą decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., słusznie stwierdził, że uznanie kwot wskazanych w decyzji do zwrotu było przedwczesne. Sąd w pełni podziela pogląd SKO, że zmierzając do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, w tym liczby uczniów rzeczywiście uczęszczających do punktu przedszkolnego przedszkola, liczby uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, realizacji zadań w pracy z uczniami posiadającymi orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, organ powinien wykorzystać dane m.in. z zapisów w dziennikach uczniów, dowodów wpłat czesnego, kart zgłoszeń do punktu przedszkolnego, umów zawartych z rodzicami dzieci, ale może także opierać się na oświadczeniach rodziców lub wzywać ich do okazania dokumentu będącego w ich posiadaniu (art. 50 kpa). Nie ulega wątpliwości, że przepisy nie zabraniają czy też nie ograniczają prawa dotującego organu do pozyskiwania dodatkowych informacji z innych źródeł niż prowadzona dokumentacja przez beneficjenta dotacji, w żadnym razie nie wyłączają zastosowania w prowadzonym postępowaniu przepisu art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ odwoławczy powołując się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 450/14 słusznie zauważył, że w sprawach, w których strona sama nie przedstawiła, a organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne, przed wydaniem decyzji negatywnej organ powinien wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów, czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych, czy też ogólnikowych wyjaśnień. Kolegium słusznie zauważyło, że organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 24 lipca 2020 r. skierowanym do skarżącej, powołując się na art. 50 kpa, wezwał ją do przedstawienia wskazanych dokumentów, ale wezwania takiego nie ponowił w odniesieniu do pełnomocnika reprezentującego niedysponowaną stronę. Nie można tymczasem wykluczyć, że jak zadeklarował pełnomocnik strony w piśmie z dnia 30 lipca 2021 r. starania o uzyskanie bądź odzyskanie utraconej dokumentacji przyniosły pozytywny skutek. Sąd podziela też dalsze argumenty Kolegium wskazujące na potrzebę przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego przez organ I instancji. Mianowicie, słusznie odwołano się do ustaleń postępowania w sprawie zwrotu przez skarżącą dotacji za rok 2016, gdzie zwrócono uwagę, że "A" zlokalizowany był pod adresem M. 88, tj. tym samym adresem pod którym znajduje się szkoła podstawowa, dla której organem prowadzącym jest Gmina S. i dlatego wystąpiono do organu I instancji o przedłożenie stosownych umów, jeżeli takie były zawierane. Jak wynikało bowiem z treści pkt 1.5 dostępnego na stronach BIP Urzędu Gminy S. "ogłoszenia z 2011 r. o ogłoszeniu konkursu na prowadzenie pięciu niepublicznych punktów przedszkolnych od dnia 1 września 2011 r. w majątku Gminy S. po zlikwidowanych z dniem 31 sierpnia 2011 r. punktach przedszkolnych dotychczas prowadzonych przez Gminę S.", oferta powinna zawierać oświadczenie o gotowości zawarcia umowy użyczenia nieruchomości z zobowiązaniem do ponoszenia kosztów eksploatacji pomieszczeń i ich bieżącego utrzymania. Z przedłożonego przez skarżącą rozliczenia wynikało, że nie ponosiła kosztów związanych z czynszem, opłatą za wynajem pomieszczeń, opłatami za gaz, ale wykazała opłaty za energię elektryczną i cieplną, opłaty za wodę i opłatę za wywóz śmieci. Tym samym, na podstawie umowy lub umów użyczenia odtworzenie wysokości kosztów w tym zakresie, ich klasyfikacja i weryfikacja są możliwe w oparciu o dokumenty, które były w dyspozycji organu dotującego. Organ pierwszej instancji przesłał Kolegium kopie umowy użyczenia pomieszczeń zawieranych z organem prowadzącym punkt przedszkolny (biorącego do używania) wraz z aneksami. W umowie w § 3 uregulowany jest zakres obowiązków biorącego do używania, w tym obowiązek utrzymania w lokalu warunków zapewniających przestrzeganie przepisów bhp, p -poż. i sanitarnych oraz w zakresie utrzymania w należytym stanie sanitarnym i technicznym pomieszczeń lokalu, napraw i konserwacji. W § 1 ust. 2 umowy strony umowy uregulowały zakres i wysokość ponoszonych kosztów eksploatacji pomieszczeń. Wobec powyższego nie powinno budzić wątpliwości, że organ dotujący był w stanie ustalić, odnosząc się do zapisów mowy, czy była możliwość rozliczenia wymienionych kwot i rozstrzygnąć o zasadności bądź braku podstaw ich pokrycia z otrzymanej dotacji. Poza tym, z postanowień załączonych przez organ I instancji przy piśmie z dnia [...]r. regulaminu organizacji wychowania przedszkolnego w "A" w M. wynikało, że poza zakresem podstawy programowej punkt przedszkolny oferował pakiet zajęć dodatkowych, w tym korekcyjno - kompensacyjnych z elementami metod pracy z dziećmi wspomagającymi rozwój, ćwiczenia logopedyczne, integrację sensoryczną, dogoterapię. Punkt przedszkolny, jak wynika z zapisów regulaminu, może w całości lub częściowo pokrywać koszty wyżywienia swoich wychowanków. Z załączonych przez pełnomocnika strony do pisma z dnia 30 lipca 2021 r. kserokopii ksiąg przychodów i rozchodów za poszczególne miesiące 2016 r. wynikało, że punkt korzystał z usług PHU B M. B. z usługi opisanej jako "zdarzenie gospodarcze - posiłki dzienne". Z usług tej firmy korzystano także w roku 2018 (co wynika z załączonych przy piśmie pełnomocnika z dnia 30 lipca 2021 r. wydruków z księgi przychodów i rozchodów). Zatem niewątpliwie możliwe i konieczne jest podjęcie przez organ I instancji działań w celu ustalenia czy także w roku 2017 Punkt Przedszkolny korzystał z usług cateringowych, a jeżeli tak, to w jakim zakresie i czy wydatki z tym związane można przypisać do wydatków realizowanych w ramach udzielonej dotacji i czy wydatki te można uznać za udokumentowane. Organ I instancji powinien podjąć próbę dotarcia albo bezpośrednio bądź za pośrednictwem strony (jej pełnomocnika) do umów/porozumień zawieranych przez punkt przedszkolny z rodzicami dzieci uczęszczających do punktu w celu wyjaśnienia zakresu obowiązków rodziców, w tym m.in. w zakresie wyżywienia dzieci, umów lub faktur za świadczone usługi, a następnie zakwalifikować wydatki w ramach dotacji i rozstrzygnąć kwestię odpłatności rodziców /opiekunów dzieci za posiłki podczas pobytu w punkcie przedszkolnym. W przypadku pokrywania kosztów wyżywienia przez rodziców/opiekunów wydatek nie powinien być sfinansowany z dotacji celowej albowiem powodowałoby to podwójne finansowanie wyżywienia dzieci: raz przez rodziców, drugi raz z dotacji. Kolegium słusznie też zwróciło także uwagę na potrzebę wyjaśnienia charakteru i właściwego rozliczenia kwoty wyrównania dotacji za rok 2016 r. (6.610,05 zł), która została zakwalifikowana do zwrotu jako "niewykorzystana". Zdaniem Sądu, z okoliczności sprawy wynika, że zaistniały przesłanki do wydania przez SKO decyzji kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem istnieje prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, że po wyjaśnieniu wątpliwych w sprawie kwestii faktycznych kwota dotacji przypadającej do zwrotu będzie inna, niż to przyjął to pierwotnie organ I instancji, a być może w ogóle nie będzie podstaw do orzeczenia o zwrocie dotacji. Kolegium ustaleń tych nie mogło poczynić samodzielnie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która nie pozwala na prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, co równałoby się z pozbawieniem strony prawa do dwukrotnego rozpoznania jednej sprawy administracyjnej. Powyższe argumenty prowadzą do wniosku o niezasadności zarzutu wymienionego w pkt 1 skargi. Bezzasadne były również, powiązane z wyżej wymienionym, zarzuty naruszenia art. 6 i 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organ, który je prowadzi, stoi na straży praworządności oraz — z urzędu lub na wniosek stron — podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest obowiązany dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.), w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz w sposób logiczny i pełny przedstawić swoje ustalenia w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W ocenie Sądu organ odwoławczy wypełnił powyższe standardy procesowe w sposób właściwy, to jest: zebrał materiał dowodowy, ocenił jego znaczenie dla sprawy, na tej podstawie doszedł do przekonania o konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, a swoje ustalenia i podjęte rozstrzygnięcie w sposób pełny i przekonujący uzasadnił. Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty, zauważyć należy, że u ich podstaw leży przekonanie skarżącej o konieczności poprzedzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dotacji kontrolą prawidłowości wydatkowania dotacji, przeprowadzoną w trybie uchwały Rady Gminy S.. z 29 stycznia 2018 r. nr XXXIII/219/2018 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Gminy S. dla niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego. Bez tej kontroli, zdaniem skarżącej, nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, a postępowanie wszczęte powinno być umorzone. Sąd stwierdza, że zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny. Twierdzenie o obowiązku prowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji nie wynika ani z treści art. 90 ust. 3e u.s.o., ani z obowiązującego od 1 stycznia 2018 r. analogicznego rozwiązania zawartego w art. 36 ust. 1 u.f.z.o. W obu przepisach ustawodawca przewidział, że właściwy organ "może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji". Z gramatycznej wykładni tych przepisów wynika jednoznacznie możliwość, nie zaś obowiązek przeprowadzenia kontroli. Materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji nakazującej stronie zwrot dotacji może zostać oparty na wynikach kontroli, o której mowa w art. 90 ust. 3e u.s.o., ale może także zostać zebrany w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ustalenia wysokości i obowiązku zwrotu udzielonej dotacji, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Bezzasadne jest również powoływanie się na naruszenie art. 252 i innych przepisów ustawy o finansach publicznych w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie przesądza jeszcze o obowiązku zwrotu dotacji. Kwestia ta będzie przedmiotem badania w ponownym postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy sprzeciw podlegał oddaleniu (art. 151a § 2 p.p.s.a.). P.C.