II SAB/Po 98/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego do załatwienia wniosków skarżącego z: [...] września 2020 r., [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r. [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r. oraz z [...] lutego 2021 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wyżej wskazanych wniosków, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego (zwanego dalej "Dyrektorem Zakładu") w zakresie rozpoznania wniosków D. C. o udostępnienie informacji publicznej datowanych na [...] września 2020 r., [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r. - (dwa różne wnioski z tej samej daty), [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r. - (dwa różne wnioski z tej samej daty), [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r. [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r. oraz z [...] lutego 2021 r., których następnie dotyczyło pismo organu z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] Skargę poprzedziły następujące okoliczności. Pismami datowanymi na [...] września 2020 r., [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r. - (dwa różne wnioski z tej samej daty), [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r. - (dwa różne wnioski z tej samej daty), [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r. [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r. oraz z [...] lutego 2021 r. D. C. wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego odpowiednio o przesłanie: skanu umów zawartych przez Dyrektora Zakładu z podmiotami zewnętrznymi w listopadzie 2017 r., wskazanie nagród jakie otrzymał funkcjonariusz SW o nr [...] w roku 2018 oraz powodów ich przyznania, wskazania nagrody jaką otrzymał Dyrektor ZK W. w roku 2014 oraz powodu jej przyznania, odpisu umów zawartych przez Dyrektora Zakładu z podmiotami zewnętrznymi w czerwcu 2020 r., wskazania nagród jakie otrzymali Zastępcy Dyrektora ZK W. w roku 2008 oraz powodu ich przyznania, wskazania nagrody jaką otrzymał Dyrektor ZK W. w roku 2020 oraz powodu jej przyznania, wskazania środków finansowych przeznaczonych przez ZK W. na działalność kulturalno-oświatową oraz działalność kształtującą świadomość prawną osadzonych za okres od [...].01.2015 r. do [...].06.2015 r., wskazania łącznej sumy przeznaczonej na nagrody dla funkcjonariuszy SW w ZK W. w 2016 r. oraz wskazania numerów służbowych funkcjonariuszy SW, którzy otrzymali nagrody w 2016 r., wskazania nagrody jaką otrzymał Dyrektor ZK W. w roku 2017 oraz powodu jej przyznania, wskazania nagrody jaką otrzymał Dyrektor ZK W. w roku 2019 oraz powodu jej przyznania, odpisu umów zawartych przez Dyrektora Zakładu z podmiotami zewnętrznymi we wrześniu 2017 r., skanu faktury za trzy ostanie zakupy cukru w ZK W. oraz wskazania aktualnego stanu posiadanego art. spożywczego w magazynie (wniosek datowany na [...] grudnia 2020 r.). Wnioski te skarżący wysłał do Sądów Rejonowych w B., J. G., Z., K. G., K., G., L. Ś., R., L., C. i O. oraz Sądu Okręgowego w Z. G. i zostały one przekazane przez Prezesów Sądów przekazane Dyrektorowi Zakładu odpowiednio [...] lutego 2021 r., [...] lutego 2021 r., [...] lutego 2021 r., [...] lutego 2021 r., [...] lutego 2021 r., [...] marca 2021 r., [...] marca 2021 r. oraz [...] lutego 2021 r. Pismem z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] Dyrektor Zakładu wskazał, że wnioski te nie mogą zostać załatwione pozytywnie. Powołując się między innymi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r., II SAB/Po [...] wskazał, że żądania D. C. stanowią przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Organ podkreślił, że skarżący składa liczne wnioski, w tym domagając się kopii dokumentacji Zakładu, nie uiszczając kosztów ich udostępnienia. Zdaniem Dyrektora Zakładu działania skarżącego noszą znamiona celowego, sztucznego rozdzielania wniosków obejmujące dane z krótkiego okresu czasu (na przykład kilkanaście wniosków o jadłospisy lub wniosków o kopie umów zawartych przez Dyrektora – każdy dotyczący innego miesiąca). Sposób działania D. C. ma służyć uniknięciu stwierdzenia, że informacje mają w istocie charakter informacji przetworzonej. W skardze D. C. stwierdził, że działanie Dyrektora Zakładu, który nie udostępnił mu informacji wskazanych w powyższych wnioskach jest niedopuszczalne. Skarżący wskazał, iż Dyrektor do dani dzisiejszego nie udostępnił mu wnioskowanej informacji publicznej, co sprawia, iz pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodał, że z pism skarżącego wynika, iż nie orientuje się on w zakresie przebiegu i przedmiotu swoich licznych wniosków, co także potwierdza, że motywy jego działania nie służą celom zapisanym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W sprawie nie było przedmiotem sporu, że wnioski skarżącego dotyczą informacji mającej charakter informacji publicznej oraz, iż skierowane zostały do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia takowej informacji, co oznacza, iż winny być załatwione w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skarżący był zgodnie z art. 2 u.d.i.p. legitymowany do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor Zakładu jako organ Służby Więziennej na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1064 z późn. zm.), w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio u.d.i.p., obejmuje także uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a więc również informacja o wewnętrznym funkcjonowaniu zakładu karnego. Opisane szczegółowo wyżej podania skarżącego zawierały wnioski o udostępnienie informacji dotyczących funkcjonowania zakładu karnego oraz wydatkowania środków publicznych, a więc informacji stanowiących informację publiczną, co nie było przedmiotem sporu w sprawie. Istotą problemu prawnego występującego w kontrolowanej sprawie była natomiast okoliczność, czy Dyrektor ZK mógł załatwić wniosek skarżącego przesyłając mu pismo z [...] marca 2021 r. znak [...] i powołując się w nim na "nadużycie prawa do informacji" przez skarżącego. Przypomnieć bowiem należy, iż organ, znacząco obciążony dużą ilością żądań skarżącego o udzielenie informacji publicznej (który to fakt jest znany orzekającemu w niniejszej sprawie sądowi z urzędu jako wynikający wprost z ilości treści skarg składanych do sądu przez D. C.), doszedł do przekonania, iż w całokształcie jego aktywność zaczęła jawić się jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Dyrektor Zakładu postanowił w związku z tym nie udzielać informacji, ani nie rozpatrywać merytorycznie kolejnych wniosków D. C. kierowanych do organu, lecz błędnie przesłanych do szeregu sądów w Polsce i przekazanych wg właściwości Dyrektorowi Zakładu Karnego w lutym i marcu 2021 r. Organ skierował natomiast do zainteresowanego wskazana wyżej informację z [...] marca 2021 r., że ten nadużywa prawa do informacji publicznej. Poprzedzając wyjaśnienia prawne Sąd zaznacza, że aktywność D. C. oceniana w dłuższej perspektywie (skarżący składa już od dłuższego czasu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność i działania Dyrektora Zakładu w przedmiocie dziesiątków kierowanych do organu wniosków o udostępnienie informacji publicznej) potencjalnie mogłaby zostać uznana za nękanie instytucji publicznych. Wskazuje na to nie tylko liczba i tematyka wniosków, ale i metoda działania wnioskodawcy, który wnioski o przesłanie informacji dotyczących funkcjonowania Zakładu Karnego we W. i adresowa do Dyrektora tegoż Zakładu wysyła do sądów na terenie całego kraju, w żaden sposób nie związanych z tematyką składanych wniosków. Mimo to Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może jednak zaakceptować reakcji organu na wnioski skarżącego, która wyraziła się w przesłaniu mu tylko negatywnej odpowiedzi – pisma z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] Zauważyć bowiem trzeba, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje, że informacja publiczna która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Przy tym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że organ do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej (o ile jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia) co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W przypadku uznania, ze informacja publiczna ma charakter przetworzony, a wnioskodawca nie wykaże, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), organ również jest uprawniony do wydania decyzji odmownej. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości załatwienia wniosku w formie zwykłego pisma informującego wnioskodawcę, że podmiot zobowiązany nie udzieli mu żądanej informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono jedynie możliwość poinformowania wnioskodawcy zwykłym pismem, że podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź, że żądana informacja nie jest informacja publiczną. Oznacza to, że Dyrektor Zakładu Karnego nie mógł załatwić wniosków skarżącego pismem z dnia [...] marca 2021 r znak [...] Jeżeli organ uważał, że doszło do nadużycia prawa powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli zaś organ chciałby sposób załatwienia sprawy oprzeć na równolegle podnoszonym w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. twierdzeniu, iż D. C. specjalnie dzieli żądaną informację publiczną na okresy miesięczne, aby ukryć fakt, iż żąda informacji przetworzonej, to argumenty takie mogłyby być ewentualnie podnoszone, ale nie na poparcie pisma informującego o nie rozpoznaniu wniosku, lecz jako przemawiające za wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia informacji przetworzonej, ze względu na brak wykazania przez wnioskodawcę, iż pozyskanie jej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej na wniosek mogłaby zostać następnie poddana kontroli instancyjnej i ewentualnie zaskarżona do sądu administracyjnego, co umożliwiłoby temuż sądowi dokonanie merytorycznej, wiążącej oceny stanowiska organu, co do nadużywania przez wnioskodawcę konstytucyjnego prawa do informacji. Podmiotowi publicznemu nie wolno natomiast działać "na skróty" i a limine, zwykłym pismem odmawiać załatwienia wniosku z powołaniem na nadużycie prawa do informacji. W konsekwencji uznać należy, iż organ dopuścił się bezczynności, który to stan trwał także w dacie wydawania niniejszego wyroku, albowiem do chwili obecnej nie załatwił wniosku skarżącego w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p. Mając to na uwadze Sąd w punkcie I wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. o zobowiązaniu Dyrektora Zakładu Karnego do rozpoznania wskazanych w sentencji wniosków D. C. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2020 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd w punkcie II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł, że organ dopuścił się bezczynności. W punkcie III wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu stwierdzenie rażącego charakteru bezczynności wymagałoby stwierdzenia, że działanie organu jest jawnie sprzecznie z prawem, co w niniejszej sprawie nie zaistniało. W szczególności wskazać należy, iż Dyrektor Zakładu Karnego zareagował na dwanaście wniosków D. C. w ciągu 14 dni od daty wpływu do organu pierwszego z tychże wniosków. Nadto podkreślić należy, iż organ nie może ponosić odpowiedzialności za ten okres opóźnienie wniosków, który przypadł na czas pomiędzy ich przesłaniem przez skarżącego do sądów, a przekazaniem ich wg właściwości Dyrektorowi Zakładu Karnego. Te okresy zwłoki w rozpoznaniu wniosków zostały bowiem w całości zawinione przez skarżącego, który mimo przebywania w Zakładzie Karnym we W. wnioski o udostępnienie informacji publicznej przez Dyektora tego Zakładu przesyłał do różnych sądów na terenie kraju. W kontekście faktu, że wnioskowanej informacji nie udzielono niewłaściwa okazała się jedynie forma załatwienia wniosku (pismo zamiast decyzji). Organ dopuścił się więc bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, ale nie miała ona cech kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa. Nie miała ona bowiem charakteru oczywistego przede wszystkim stwierdzona bezczynność organu nie była oczywiście pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Wynikała ona bowiem nie z lekceważenia wnioskodawcy, czy też z lekceważenia obowiązków wynikających z u.d.i.p., lecz była jedynie skutkiem błędnej wykładni i błędnego zastosowania przepisów tej ustawy przez organ. Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.