II SAB/Bk 159/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Burmistrza G. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza G. do załatwienia wniosku M. W. z dnia 11 sierpnia 2021 r. w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od B. G. na rzecz skarżącej M. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] sierpnia 2021 r. na adres poczty elektronicznej Urzędu Miejskiego w G. [...] wpłynął wniosek o przesłanie decyzji wydanych w 2017 r. na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Wniosek został podpisany "M. W.". Dnia [...] sierpnia 2021 r. Urząd Miejski przekazał ten wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej w G.. W odpowiedzi Inspektor OPS w G. w [...] sierpnia 2021 r. zwrócił się do skarżącej wskazując, że "z wysłanego w dniu [...] sierpnia 2021 r. przez Panią wniosku nie wynika zakres żądanych informacji. W związku z powyższym proszę o doprecyzowanie zapytania". W tym samym dniu skarżąca odpowiedziała: "Co jest dla Pani niejasnego w prośbie o przesłanie decyzji z roku 2017?". Ponownie w dniu [...] sierpnia 2021 r. Inspektor OPS w G. przytaczając treść art. 61 ust. 1 o pomocy społecznej i wskazując na art. 100 ustawy o pomocy społecznej, z które wynika niedopuszczalność ujawniania informacji z postępowań administracyjnych prowadzonych przez ośrodki pomocy społecznej na rzecz wszelkich podmiotów, w tym innych organów administracji publicznej – o ile nie ma wyraźnej podstawy ustawowej, poprosiła w pierwszej kolejności o wskazanie podstawy prawnej takiego żądania w postaci przepisów sektorowych. W odpowiedzi w dniu [...] września 2021 r. skarżąca wskazała, że "ale ja nie chcę żadnych danych mieć udostępnionych". W dniu [...] października 2021 r. Inspektor wskazał, że Ośrodek Pomocy Społecznej w G. informuje, iż w 2017 r. wydana była 1 decyzja na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W dniu [...] października 2021 r. skarżąca odpowiedziała – "a czy ja pytałam o liczbę?" W dniu [...] listopada 2021 r. za pomocą strony internetowej www.gov.pl wraz z podpisem zaufanym została nadana skarga na bezczynność Burmistrza G. wniesiona przez M. W., reprezentowaną przez radcę prawnego D. G. Skarżąca, wskazując na niezałatwienie jej wniosku z [...] sierpnia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej, wniosła: – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. - o zobowiązanie organu do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie w terminie 14 dni; – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; – na podstawie art. 119 § 1 pkt 4 P.p.s.a. - o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; – na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. - o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu. W ocenie skarżącej, istnieje podstawa prawna umożliwiająca przesłanie żądanych danych. Podstawa ta wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym dane publiczne w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowi informację publiczną. Wskazała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1/20, w którym sformułowano pogląd, iż decyzja zawierająca treść oświadczenia woli, utrwalona i podpisana przez funkcjonariusza publicznego traci indywidualny charakter przez usunięcie z niej danych chronionych oraz zawiera informację o sposobie działania organu administracji, a także treści i formie podejmowanych przez organ rozstrzygnięć. Na tej podstawie wskazał, że nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby organ pozwolił na kontrolę swojej działalności orzeczniczej i przesłał skarżącej żądane decyzje, wydane w roku 2017, po uprzednim usunięciu danych osobowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, przestawiając tok postępowania w sprawie. Wywiódł, że skarżąca w dniu [...] września 2021 r. udzieliła odpowiedzi, z której jednoznacznie wynikało, że nie wnosi o udostępnienie danych. W dniu zaś [...] października 2021 r. poinformowano o ilości wydanych decyzji w 2017 r. W związku z powyższym udzielono informacji w możliwej formie, na żądanie zawarte we wniosku. Podkreślono, że odpowiedź, której organ udzielił skarżącej w przedmiotowej sprawie wyklucza zarzut, że pozostawał on w bezczynności w zakresie udzielenia informacji. Wskazał także, że o skuteczności skargi na bezczynność organu można mówić wówczas, gdy właściwy organ nie wykonuje w terminie nałożonego prawem obowiązku, bądź nie czyni tego w sposób przewidziany prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej powoływanej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Złożony 11 sierpnia 2021 r. wniosek o przesłanie decyzji wydanych przez organ w roku 2017 na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej nie wskazywał expressis verbis na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako podstawę prawną żądania. W skardze na bezczynność zarzucono z kolei, że wniosek nie został załatwiony w trybie przepisów tej ustawy, choć były ku temu podstawy prawne. Należy wskazać, że wpłynięcie do organu wniosku o treści niewskazującej w jakim trybie żądanie jest kierowane powinno spowodować niezwłoczne wezwanie wnioskodawcy do sprecyzowania podstawy prawnej żądania. W sprawie niniejszej organ początkowo wskazywał na doprecyzowanie zapytania, po czym powołał się na treść art. 61 ustawy o pomocy społecznej, a także treść art. 100 ustawy o pomocy społecznej wskazując, że wynika z niego niedopuszczalność ujawniania informacji z postępowań administracyjnych prowadzonych przez ośrodki pomocy społecznej na rzecz wszelkich podmiotów, w tym innych organów administracji publicznej. W tym zakresie organ wskazał, że o ile nie ma wyraźnej podstawy ustawowej, w pierwszej kolejności należy wskazać podstawę prawną takiego żądania w postaci przepisów sektorowych. Nie zapytał przy tym skarżącej, czy wniosek jest formułowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od powyższego, zdaniem sądu, sposób sformułowania wniosku z [...] sierpnia 2021 r. uprawniał do przyjęcia, że jest on skierowany w trybie dostępu do informacji publicznej. Taką informacją jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a więc też organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Skoro żądanie z [...] sierpnia 2021 r. dotyczyło przesłania decyzji administracyjnych wydanych w 2017 r. na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, to nietrudno było wyprowadzić wniosek (mimo niewskazania trybu wystąpienia z żądaniem), iż dotyczy władczej działalności organu administracji publicznej a więc dotyczy informacji o sprawach publicznych w wyżej wskazanym rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Trafnie też skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. A jeśli tak, to organ powinien był te normy uwzględnić i jeśli nie zakwalifikować wniosku od razu jako żądania udostępnienia informacji publicznej, to co najmniej wezwać stronę do wyjaśnienia czy tak, czy też inaczej, należy żądanie kwalifikować. Niewątpliwie bowiem istniała podstawa do wskazanej kwalifikacji, gdyż wniosek dotyczy zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 10 u.d.i.p., informacja publiczna podlega udostępnieniu na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sprawie niniejszej organ wprawdzie wezwał wnioskodawczynię do sprecyzowania podstawy żądania (wskazania przepisów sektorowych i jednocześnie podnosząc, że ustawa o pomocy społecznej takich uprawnień nie daje), ale też – mimo wystąpienia szeregu okoliczności uzasadniających potraktowanie wniosku jako złożonego w trybie przepisów u.d.i.p. – nie załatwił wniosku w trybie tej ustawy (bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni), jak też nie poinformował o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku, ewentualnie o nieudostępnieniu informacji i z jakich powodów. Zdaniem sądu, nie stanowi należytego załatwienia wniosku z [...] sierpnia 2021r. korespondencja mailowa Inspektora Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wskazująca na konieczność doprecyzowania zapytania, czy też o braku podstawy prawnej do udzielenia informacji. Przede wszystkim dlatego, że – choć początkowe odpowiedzi wystosowano niezwłocznie – nie były one adekwatne do treści wniosku. W dalszej kolejności, błędnie pominięto tryb dostępu do informacji publicznej w ogóle nie rozważając treści wniosku w tym kontekście. Ogólne sformułowanie o braku umocowania prawnego do załatwienia prośby nie załatwia wniosku we właściwym trybie, nie wyjaśnia powodów zaniechania organu, nie umożliwia stronie ustosunkowania się do argumentacji organu. Przy czym okoliczności tej nie zmienia udzielona przez Inspektora odpowiedź z dnia [...] października 2021 r., w której poinformowano, że w 2017 r. wydana była 1 decyzja na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Należy bowiem wskazać, iż żądanie skarżącej w sposób jednoznaczny dotyczyło przesłania decyzji wydanych na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, a zatem w tych okolicznościach, ta 1 decyzja wydana w 2017 r., po usunięciu danych wrażliwych (anonimizacji) powinna być przesłana skarżącej. Przesądza to o pozostawaniu organu w bezczynności. Udzielona odpowiedź była zatem niezgodna z wnioskiem skarżącej z dnia [...] sierpnia 2021 r. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić przez dokonanie czynności materialno-technicznej udzielenia informacji lub przez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. W przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie dysponuje informacją publiczną, wystarczające jest poinformowanie o tym wnioskodawcy, bowiem udostępnienie informacji publicznej jest obowiązkiem tylko odnośnie danych, w których posiadaniu zobowiązany się znajduje (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej polega więc na tym, że nie podejmuje on czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (vide np. wyrok w sprawie II SAB/Łd 259/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z sytuacją niezałatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej mamy do czynienia w sprawie niniejszej (udzielenia informacji niezgodnej z treścią wniosku). Organ nie poinformował o powodach swojego zaniechania w sposób wyczerpujący, wystosował lakoniczne w swej treści pisma o braku umocowania czy też doprecyzowane zapytania i wskazanie przepisów sektorowych (podnosząc, że ustawa o pomocy społecznej nie daje takich możliwości). Wskazanie przy tym, że w trybie art. 61 ustawy o pomocy społecznej w 2017 r. została wydana jedna decyzja, również nie wyczerpywała wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2021 r. Dlatego należało orzec na podstawie art. 149 §1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązać organ do załatwienia wniosku w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., które to rozstrzygnięcie zawiera punkt 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, jednakże (w punkcie 3) nie zakwalifikował tej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zdaniem sądu, brak kwalifikowanego charakteru bezczynności wynika z podjętej przez organ próby odpowiedzi na wniosek oraz żądania sprecyzowania wniosku (choć nieadekwatnej, bo wniosek był jednoznaczny). Widoczny jest raczej brak należytej staranności bądź wystarczającej wiedzy organu a nie zła wola czy celowe zaniechanie. Powołanie się na przepis art. 100 ustawy o pomocy społecznej i zamiar ochrony dóbr osobistych stron postępowania, mające sprzeciwiać się udostępnieniu decyzji, przekonuje o niedostatecznej wiedzy organu i jego przeświadczeniu o prawidłowym załatwieniu wniosku, a nie o zamiarze nieudzielenia odpowiedzi we właściwym trybie (wskazanie, że została wydana 1 decyzja). Wyklucza to, w ocenie sądu, przypisanie organowi bezczynności z rażącym naruszeniem prawa tym bardziej, że skarżąca również swoim zachowaniem (udzielanymi odpowiedziami) nie ułatwiała rozpoznania wniosku organowi. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).