II OSK 803/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 600/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M. S.A. oraz M. Sp. z o.o. o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 600/200, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej "Wojewoda") z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202; dalej p.b.) – po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej "Prezydent ") z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. wniosła skargę do WSA na ww. decyzję Wojewody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy inwestor spełnił wymogi z art. 32 ust. 4 p.b., a organ wypełnił obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 tej ustawy. W konsekwencji, w ocenie Sądu, zaistniały podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor bowiem, po uzupełnieniu braków na skutek wezwania postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2019 r., przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz sanitarnohigienicznych, dołączono dokumentację podłoża gruntowego wraz z opinią geotechniczną, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia). Do wniosku o pozwolenia na budowę inwestor załączył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przede wszystkim inwestor przedłożył decyzję Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy z [...] marca 2017 r., ustalającą - na wniosek C. sp. z o.o. - warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Decyzja ta została przeniesiona na rzecz M. S.A. - decyzją Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy z [...] listopada 2017 r. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] marca 2017 r. Teren inwestycji (działki nr [...] i [...]) jest usytuowany w rejonie skrzyżowania ulic [...] oraz [...]. Nie ma on bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Warunki obsługi w zakresie komunikacji zostały ustalone w ww. decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo oceniły zgodność projektu z powyższą decyzją, w której wskazano, że "obsługa komunikacyjna inwestycji - od ulicy [...] za pośrednictwem istniejącej drogi wewnętrznej. Zarząd Dróg Miejskich uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy zgłaszając, że zjazd z ul. [...] powinien odpowiadać wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych (...). Zmiana zagospodarowania terenu do pasa przyległego do pasa drogowego ul. [...] w zakresie włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowana tą zmianą, podlega uzgodnieniu z Zarządem Dróg Miejskich". Z projektu wynika, że obsługa komunikacyjna od ul. [...] odbywać się będzie za pośrednictwem drogi wewnętrznej, która przebiegać ma przez trzy działki: nr [...] (ul. [...]), której Zarządcą jest Zarząd Dróg Miejskich, nr [...] (ul. [...]), której użytkownikiem wieczystym jest Przedsiębiorstwo Państwowe "P." oraz nr [...], której właścicielem jest Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Wobec powyższego inwestor złożył oświadczenie o umowie użyczenia zawartej z Zarządem Dróg Miejskich, a następnie na etapie postępowania odwoławczego uzupełnił dokumentację o porozumienie o współpracy - akt notarialny z [...] kwietnia 2017 r., Rep.A. [...], w którym P. zobowiązało się do znoszenia istnienia na działce nr [...] drogi wewnętrznej dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej ul. [...] dla terenu inwestycji, tj. działek nr [...] i [...]. Inwestor poinformował także, że zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...], z prawem własności związana jest nieodpłatna służebność gruntowa przejazdu i przechodu przez nieruchomość składającą się z działek nr [...] i [...], stanowiących teren inwestycji. W księdze wieczystej zakres przebiegu służebności nie został określony. Sąd wskazał, że inwestor przedłożył pismo Zarządu Dróg Miejskich z [...] lutego 2018 r., dotyczące uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego ul. [...] i ul. [...]. W konsekwencji, zarzut skarżącej, że umowa użyczenia drogi wewnętrznej przez Zarząd Dróg Miejskich oraz oświadczenie P. nie stanowią wystarczającego zabezpieczenia dostępu do drogi publicznej, nie zyskał akceptacji Sądu. W ocenie Sądu, zarzut naruszenia poszanowania interesów osób trzecich także nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z akt sprawy, na co zwracał uwagę organ odwoławczy i inwestor - zgodnie z wpisem w Dziale III księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działki nr [...] oraz [...], nieruchomość obciążają następujące służebności przechodu i przejazdu: 1) nieodpłatna służebność gruntowa przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]) ustanowiona na czas nieokreślony, nieodpłatna służebność gruntowa przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela (współwłaściciela) nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...]". Treść ograniczonych praw rzeczowych nie precyzuje sposobu korzystania z nieruchomości i sposób wykonywania służebności nie został też określony w ustanawiających je umowach. Skoro tak, Sąd podzielił stanowisko inwestora, że w takiej sytuacji służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, aby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej (art. 288 k.c.). Brak wyznaczonego sposobu realizacji służebności przechodu i przejazdu oznacza, że uprawnieni mogą realizować tę służebność dowolnie, a właściciel nieruchomości obciążonej powinien taki sposób realizacji służebności znosić. W ocenie Sądu, zaprojektowane ciągi komunikacyjne przez poszczególne pasy gruntu odpowiadają celowi ustanowionej służebności. W konsekwencji Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mleć istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 177 Konstytucji RP poprzez rozstrzygnięcie kwestii zastrzeżonej do orzecznictwa sądów powszechnych polegające na tym, iż sąd administracji ocenił zasadność i zgodność z prawem zmiany przez inwestora przebiegu służebności gruntowej obciążających działki gruntu nr [...] i [...], na których realizowana jest inwestycja i uznał, że wydzielenie w tym zakresie jednostronnie przez inwestora określonych pasów komunikacyjnych przez pryzmat art. 288 k.c. jest dopuszczalne i nie stanowi naruszenia interesów uprawnionych nieruchomości władnących, choć zarówno ustalenie treści służebności gruntowej, jak też ewentualna jej zmiana należą do wyłącznej właściwości sądów powszechnych; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b. polegającego na tym, iż sąd administracyjny oddalił skargę nie dostrzegając, iż w toku postępowania przed organami obydwu instancji nie sprawdzono w istocie czy projekt zagospodarowania działki (terenu) nie narusza postanowień decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów prawa w zakresie poszanowania interesów osób trzecich, bowiem nie sprawdzono czy spełniony został warunek z decyzji Zarządu Dzielnicy W. m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2017 roku nakładającej obowiązek z którego wynikało, iż "usytuowanie planowanej zabudowy (...) nie może kolidować z ustanowionymi na terenie służebnościami"; 3. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 34 ust. 1 p.b. w zw. z art. 5 ust. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, iż umowa użyczenia dotycząca działki nr [...] oraz oświadczenie użytkownika wieczystego działki nr [...] Przedsiębiorstwa P. o znoszeniu wykonywania przez inwestora wykorzystywania tej działki jako części drogi dojazdowej spełniają kryterium pośredniego dostępu do drogi publicznej w sensie prawnym i faktycznym, choć ani organy administracji, ani też sąd administracyjny nie dokonały oceny prawnej przedmiotowej umowy ani oświadczenia P., w tym ich skutków prawnych, możliwości egzekwowania realizacji uprawnień do korzystania z działek przez inwestora za pomocą dostępnych środków prawnych, w także możliwości realizowania tego uprawnienia przez nabywców lokali mieszkalnych i wspólnoty mieszkaniowe w budynkach wznoszonych przez inwestora. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył pełnomocnik uczestników postępowania – M. S.A. oraz M. Sp. z o.o. – wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jeżeli chodzi o pierwszy z podniesionych zarzutów – naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 177 Konstytucji RP – analizując treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy dojść do wniosku, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie rozstrzygał kwestii zastrzeżonej do orzecznictwa sądów powszechnych, a jedynie ustosunkowywał się do podnoszonej w skardze argumentacji dotyczącej służebności gruntowej obciążających działki gruntu nr [...] i [...], na których realizowana jest inwestycja. Zaznaczyć przy tym trzeba, że służebności te nie dotyczą strony skarżącej kasacyjnie, a zatem gdyby podmioty, które są ich beneficjentami, były w sporze z właścicielem działek nr [...] i [...], to rozstrzygnięcie tego sporu należałoby do sądu powszechnego. W niniejszej sprawie beneficjenci powyższych służebności jednak nie kwestionowali rozwiązań przedmiotowego projektu budowlanego, a zatem sporu cywilnego w tej kwestii nie było. Powyższy zarzut nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć nadto wypada, że działki gruntu, na których realizowana jest inwestycja, mają nr [...] i [...], a w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na działki gruntu nr [...] i [...], co dodatkowo świadczy o niezasadności tego zarzutu. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, organ architektoniczno-budowlany sprawdził zgodność przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego i stwierdził, że jest on zgodny z warunkami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, dając temu wyraz w motywach podejmowanej decyzji. To, że akceptując tę zgodność organ doszedł do wniosków innych niż oczekiwane przez stronę skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że "w istocie" zgodności tej nie sprawdził. Na fakt, że dokonana przez organ ocena, iż planowana zabudowa nie koliduje ze służebnościami ustanowionymi na terenie, na którym zrealizowana ma być przedmiotowa inwestycja, była prawidłowa, wskazuje brak krytycznych uwag ze strony podmiotów, których służebności te dotyczą. Zauważyć nadto trzeba, że w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ust. 2 art. 35 p.b. był uchylony, a zatem nie mogło w tej sprawie dojść do jego naruszenia. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 34 ust. 1 p.b. w zw. z art. 5 ust. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również nie jest zasadny. Jak już wyżej podniesiono, przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany był zgodny z warunkami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, co stwierdził organ wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Unormowanie zawarte w art. 34 ust. 1 p.b. nie zostało więc naruszone. Nie mógł też zostać naruszony art. 5 ust. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż art. 5 tej ustawy, określający warunki, jakie muszą spełniać osoby uprawnione do sporządzania projektów aktów planistycznych, nie ma ust. 19. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 12 października 2021 r.) – orzekł jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.