I SA/Rz 549/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędzia WSA Piotr Popek Asesor WSA Jacek Boratyn /spr./ Protokolant ref. Anna Kotowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. spraw ze skarg M.M. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2018 r. - nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 rok, - nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2015 rok oddala skargi. Decyzjami z dnia [...] maja 2018 r. o numerach: [...] i [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołań M. M. – zwanego dalej skarżącym, od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa U. D. z dnia [...] stycznia 2018 r.: nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej i płatności redystrybucyjnej na 2015 r. i nałożenia sankcji w wysokości 59 171,55 zł oraz 4 817,52 zł oraz przyznania mu płatności na zazielenienie, w wysokości 511,24 zł a także uznania go za rolnika uczestniczącego w systemie małych gospodarstw; nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu płatności ONW strefa górska i nałożenia sankcji w wysokości 19 687,50 zł, utrzymał w mocy zakażone rozstrzygnięcia. W stanach faktycznych przedmiotowych spraw skarżący, wnioskami z 15 czerwca 2015 r. wystąpił o przyznanie mu płatności bezpośrednich oraz płatności ONW na 2015 r., do gruntów rolnych o łącznej pow. 132,10 ha. W trakcie kontroli jego wniosków stwierdzono konflikt krzyżowy, w przypadku działek ewidencyjnych położonych w gminie L., o łącznej pow. 130,42 ha. Wnioski o przyznanie płatności do tychże działek złożył bowiem również P. S. Rozstrzygające przedmiotowe sprawy organy ustaliły, że skarżący był dzierżawcą nieruchomości, w stosunku do których wnioski o płatność złożył również inny producent, do dnia 15 marca 2015 r., kiedy to wygasła umowa dzierżawy, co przyznał on w wyjaśnieniach przesłanych do organu. Jednocześnie podkreślił jednak, że po wygaśnięciu dzierżawy nadal faktycznie użytkował sporne nieruchomości. Użytkowanie to miało według niego polegać na obejściu w maju 2015 r. tychże nieruchomości, usunięciu z nich gałęzi i konarów, palikowaniu znajdujących się na działkach studni, naprawianiu przejazdów. Następnie, według skarżącego, w sierpniu 2015 r., skosił on zgłoszone do dopłat działki, zbelował zebrane siano, z którego część zabrał do domu, a część sprzedał. Na dowód sprzedaży siana skarżący przedłożył faktury, datowane na 3 września 2015 r. i 26 października 2015 r. Uwzględniając wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków organ przesłuchał: W. H., A. B., A. M., A. D. i drugiego A. M. Świadek A. H. – przedstawiciel B. P. N. (dalej Park) zeznał, że umowa na dzierżawę nieruchomości, których dotyczą przedmiotowe sprawy, została zawarta w dniu 2 października 2015 r. z firmą C. E. Po jej podpisaniu nieruchomości zostały przekazane temu podmiotowi, a przed tą data nie były koszone. Pozostali świadkowie potwierdzili, że skarżący użytkował grunty w gminie L., a niektórzy z nich przyznali, że podczas wakacji 2015 r. (sierpień) skarżący zwoził z nich bele siana. Skarżący odnosząc się do okoliczności dotyczących zwożenia siana przyznał, że będąc zobligowanym planem rolnośrodowiskowym, którego okres realizacji wynosił pięć lat, a także dobrem Parku, zgodnie z harmonogramem ujętym w planie, wykosił sporne działki i zebrał z nich siano. Jeżeli chodzi o P. S., to producent ten również zawnioskował o przesłuchanie świadków - pracowników C. E., odnośnie koszenia i zbierania przez niego trawy ze spornych gruntów. Świadkowie ci zgodnie potwierdzili wykonywanie związanych z tym prac we wrześniu i październiku 2015 r. Według nich, koszona we wrześniu i październiku trawa była stara i wyschnięta, co świadczy o tym, iż do tej pory nie była koszona. P. S. przedstawił też dowody z dokumentów, w postaci faktur dokumentujących zakup paliwa, noclegów, a także umowę współpracy z C. E. Rozstrzygające sprawę organy stanęły na stanowisku, że jednym z warunków przyznania dopłat jest wykazanie posiadania przez wnioskodawcę zgłoszonych do płatności działek, na dzień 31 maja danego roku, a także ich rolnicze wykorzystywanie. Wynika to w sposób jednoznaczny z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, zwaną dalej ustawa o płatnościach) i § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem). Tymczasem w okolicznościach przedmiotowych spraw nie sposób jest stwierdzić, że skarżący spełnił ten warunek, gdyż nie wykazał, w sposób niebudzący wątpliwości, tego typu okoliczności. Za takie nie można bowiem uznać gołosłownego stwierdzenia o porządkowaniu działek, palikowaniu znajdujących się na nich studni czy naprawianiu przejazdów, w maju 2015 r., czy też opierać się na zapisach rejestru działalności rolnośrodowiskowej, albowiem rejestr ten został sporządzony przez skarżącego, nie można więc przypisać mu cech obiektywizmu. W kwestii użytkowania przez skarżącego działek organy oparły się na zeznaniach przedstawiciela Parku, który stwierdził, że sporne działki nie były koszone przez 2 października 2015 r., jako że były przedmiotem sporu, wynikłego na gruncie realizowanej procedury przetargowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podkreślił, że skarżący nie manifestował na zewnątrz faktu posiadania spornych działek, gdyż nie opłacał czynszu, nie wnosił opłat za bezumowne korzystanie z gruntu, nie ubezpieczał gruntu ani nie informował właściciela o faktycznym zajęciu i użytkowaniu jego nieruchomości. Wobec powyższego działki ewidencyjne, oznaczone numerami: 7, 9, 17, 19, 27, 29, 48, 52, 56 i 66, zostały wykluczone z płatności. Powierzchnia zakwalifikowana do płatności wyniosła 1,68 ha. Współczynnik przedeklarowania powierzchni wyniósł więc 7 763 %, przekraczając 50 %, wobec czego, na podstawie art. 19 ust. 2 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem 640/2014), spowodował wykluczenie z płatności i zastosowanie wobec skarżącego sankcji. W ramach płatności bezpośrednich skarżącemu przyznano jedynie płatność na zazielenienie, na podstawie art. 23 ust. 2 rozporządzenia 640/2014. Na podstawie art. 19 ust. 2 rozporządzenia 640/2014, w związku z przedeklarowaniem powierzchni działek zgłoszonych do płatności ONW o ponad 50 % (7 763 %), wykluczono skarżącego z tych płatności i zastosowano wobec niego sankcje. Skargi na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2018 r. wniósł skarżący, domagając się ich uchylenia, jak również uchylenia poprzedzających je decyzji organu I instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie: 1) art. 10 § 1 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) poprzez pominięcie od udziału w sprawach pełnomocnika skarżącego – adwokata P. W., w postepowaniach prowadzonych w następstwie uchylenia przez organ odwoławczy wcześniej zapadłych rozstrzygnięć, a także zaniechanie powiadomienia go o dokonywanych w sprawach czynnościach przez co naruszono prawo strony do czynnego udziału w postepowaniu, 2) art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, w zakresie zaniechania ustalenia posiadania i rolniczego użytkowania nieruchomości przez skarżącego, na dzień 31 maja 2015 r., przyjęcia, że grunty te posiadała firma C. E., w sposób uprawniający ją do uzyskania płatności objętych sporem, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że to skarżący był w tym czasie w posiadaniu gruntów, 3) art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów skarżącego, dotyczących wadliwości zeznań świadków – pracowników firmy C. E., których przesłuchania winny być powtórzone, jako całkowicie wadliwe i niewiarygodne, gdyż świadkowie ci złożyli, jak wynika z protokołów, identyczne zeznania, 4) art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. przez niewzięcie pod uwagę zeznań świadków zgłoszonych przez skarżącego, zapisów rejestru rolnośrodowiskowego, dokumentów dotyczących sprzedaży siana, a także niewskazanie przyczyn odmowy przyznania atrybutu wiarygodności tym dowodom, 5) art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, w szczególności bez dokonania oceny wiarygodności twierdzeń C. E., jakoby miała przechowywać swój sprzęt na terenie Nadleśnictwa Parku, w sytuacji w której Park nie wyrażał na to zgody, a także przyjęcie, iż C. E. zebranego siana nikomu nie zbyła, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek dokumentów, wskazujących na transport do Warszawy tego materiału 6) nierozpatrzenie istoty sprawy poprzez pominięcie uprzednio podniesionego zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., w zakresie poczynienia błędnych ustaleń faktycznych jeżeli chodzi o posiadanie przez skarżącego spornych gruntów, na dzień 31 maja 2015 r. w sytuacji, w której przedstawiciele C. E. przyznali, że pracę rozpoczęli we wrześniu 2015 r. W uzasadnieniu wniesionych skarg, skarżący skoncentrował się na wskazaniu okoliczności świadczących jego zdaniem o braku wiarygodności zeznań świadków zgłoszonych przez C. E. oraz twierdzeń tego podmiotu, jak również wiarygodności zawnioskowanych przez siebie świadków. Jeżeli chodzi natomiast o zeznania przedstawiciela Parku, to skarżący zaakcentował, że świadek ten koncentruje się na okolicznościach, związanych z tytułem prawnym do władania spornymi gruntami w 2015 r., a tymczasem na gruncie przepisów o płatnościach istotnym jest nie tyle posiadanie tytułu prawnego, ale faktyczne władanie gruntem. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w odpowiedzi na skargi, wniósł o ich oddalanie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem sporu w niniejszych sprawach oraz jego istotą jest kwestia ustalenia tego czy skarżący, w dniu 31 maja 2015 r., był posiadaczem zgłoszonych przez niego do płatności nieruchomości, położonych w gminie L., a także czy w tym czasie rolniczo je użytkował. Okoliczność ta jest bowiem, zgodnie z art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich i § 2 rozporządzenia, przesądzająca dla oceny zasadności jego wniosku o przyznanie mu w niniejszych sprawach stosownych płatności. W okolicznościach przedmiotowych spraw skarżący nie kwestionował zaprezentowanej przez organy wykładni przepisów prawa materialnego, na podstawie których odmówiono mu przyznania płatności i nałożono stosowne sankcję, akcentując jedynie nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego spraw, będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., w efekcie których to nieprawidłowo, według niego, zebrano oraz niewłaściwie oceniono materiał dowodowy. Niezależnie jednak od powyższego skarżący podniósł również, że w obu sprawach rozstrzygające ją organy dopuściły się także naruszenia art. 10 K.p.a. § 1 w zw. z art. 32 tej ustawy, uchybiając zasadzie nakazującej zapewnienie stronie czynnego udziału w postepowaniu. Naruszenie to według skarżącego miało polegać na pominięciu w postępowaniach pełnomocnika skarżącego, w osobie adwokata J. W. Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że nie jest on uzasadniony, gdyż adwokat J. W. został ustanowiony pełnomocnikiem skarżącego jedynie w postępowaniach przed organem II instancji, rozpatrującym odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w U. D. z dnia [...] czerwca 2016 r. Przedmiotowe rozstrzygnięcia zostały uchylone decyzjami Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2016 r., przekazującymi jednocześnie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tak więc umocowanie pełnomocnika do działania w imieniu skarżącego nie obejmowało reprezentowania go w ponownie prowadzonych postepowaniach, w których zapadły zaskarżone w niniejszych sprawach rozstrzygnięcia. Umocowania tego nie sposób wywieść również z jakiegokolwiek innej podstawy. Tak więc zasadnym jest stwierdzenie, że adwokat J. W. nie dysponował pełnomocnictwem do reprezentowania skarżącego w obu postępowaniach, wobec czego jego pominięcie na dalszym ich etapie nie może być poczytywane za naruszenie przepisów prawa formalnego, skutkujące pozbawieniem skarżącego możliwości czynnego udziału w tych postępowaniach. Jeżeli chodzi natomiast o kwestię prawidłowości poczynionych w sprawach ustaleń faktycznych, dotyczących posiadania i rolniczego użytkowania przez skarżącego zgłoszonych do płatności działek, to mając na względzie treść podniesionych w skargach zarzutów, na wstępie tych rozważań zaznaczyć należy, że w stanach faktycznych przedmiotowych spraw nie mieści się kwestia związana z oceną władania tymi gruntami i prowadzenia na nich gospodarki rolnej przez C. E. Okoliczności związane z tym podmiotem mogą być więc oceniane jedynie w kontekście weryfikacji podnoszonych przez skarżącego faktów i powoływanych na ich potwierdzenie dochodów. W ramach oceny prawidłowości zamieszczonych w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji rozważań podkreślić należy, że organy zasadnie stwierdziły, że dla oceny faktu władania przez skarżącego gruntem, na dzień 31 maja 2015 r., liczy się jedynie istniejący wówczas stan faktyczny. Bez znaczenia w tym wypadku pozostają okoliczności związane z tytułem prawnym do gospodarowania przez niego na przedmiotowych gruntach. Zarzuty skarg, jakoby organy w obu sprawach skupiły się wyłącznie na tym drugim (prawnym) aspekcie są nieuzasadnione, gdyż przytoczyły one związane z tym fakty jedynie w kontekście weryfikacji okoliczności, w których skarżący mógł wykonywać władztwo nad gruntami. W tym kontekście zauważyć należy, że nie sposób jest wykluczyć, że władztwo nad zgłoszonymi do płatności gruntami skarżący mógł wykonywać nie posiadając do nich żadnego tytułu prawnego, a więc władając nimi bezumownie. Jednakże nie wykazał on tego w wiarygodny sposób. Wiarygodnym dowodem wskazującym na gospodarowanie przez skarżącego na gruntach Parku nie mogą być bowiem zapisy rejestru rolnośrodowiskowego, ani jego twierdzenia w tym zakresie, które nie znajdują potwierdzenia materiale dowodowym. Sam rejestr bowiem jest dokumentem prywatnym, sporządzonym przez skarżącego, a wiec cechującym się brakiem odpowiedniego obiektywizmu, jako że jego autor jest osobą bezpośrednio zainteresowaną w rozstrzygnięciu sprawy. Dodatkowo brak jest możliwości weryfikacji tego, kiedy w istocie odpowiednie zapisy zostały w nim zamieszczone i na ile są rzetelne. Jeżeli chodzi o zeznania przesłuchanych na wniosek skarżącego świadków, to w tym wypadku podkreślić należy, że odnoszą się one do mających być wykonywanymi przez skarżącego zabiegów agrotechnicznych, najwcześniej z sierpnia 2015 r. Dodatkowo świadkowie ci w większości nie stwierdzili pracy na konkretnych działkach, których dotyczą przedmiotowe sprawy. Np. świadek A. M., po okazaniu mu materiału graficznego nie był w stanie stwierdzić czy to były działki, na których gospodarował skarżący. Świadek A. D. zeznał zaś, że materiał graficzny może dotyczyć tych działek, ale nie udzielił kategorycznej odpowiedzi w tym zakresie, zaznaczając jedynie, że działki te były położone w sąsiedztwie granicy państwowej. Na konkretne numery działek wskazał jedynie brat skarżącego. Tak więc nie sposób na podstawie tych dowodów wywodzić jednoznacznych twierdzeń, co do okoliczności mających mieć miejsce w końcu maja 2015 r. Podobnie w przypadku faktur dokumentujących sprzedaż siana. W tym wypadku nie można na ich podstawie jednoznacznie stwierdzić, skąd to siano pochodziło, ponadto daty ich wystawienia nie są dostatecznie skorelowane z wskazywanymi przez skarżącego datami realizowanych zabiegów agrotechnicznych na spornych gruntach. Dotyczy to zwłaszcza faktury z 26 października 2015 r., którą trudno w racjonalny sposób utożsamiać z transakcją sprzedaży siana zebranego w sierpniu tego roku, a więc prawie dwa miesiące wcześniej. Tak więc dokumenty te nie pozwalają w sposób wiarygodny potwierdzić zbioru siana przez skarżącego na spornych gruntach. Niezależnie od powyższego dodać należy, że przynajmniej niektórzy ze świadków, przesłuchanych na wniosek skarżącego, są osobami powiązanymi ze nim rodzinnie (brat, kuzyni), wobec czego nie można bezkrytycznie przyjmować relacjonowanych przez nich okoliczności. Jedynym ze świadków, w przypadku którego nie można wskazywać jakichkolwiek powiązań ze skarżącym jest przedstawiciel Parku, który jednoznacznie zaprzeczył, aby skarżący władał 31 maja 2015 r. spornym gruntem. Wbrew twierdzeniom zawartym w skargach, świadek ten nie ograniczał się w swoich zeznaniach wyłącznie do okoliczności dotyczących tytułu prawnego do władania nieruchomościami. Jego relacje oprócz kwestii związanych z przetargiem na dzierżawę gruntów dotykają także okoliczności odnoszących się wprost do faktycznego użytkowania gruntów. Świadek ten zeznał, co pominął organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, że grunty Skarbu Państwa pozostające w zarządzie Parku są stale dozorowane przez właściwego leśniczego. Wobec tego nie jest możliwe samowolne wkroczenie na nie osoby nieuprawnionej. Oprócz tego wszelkie prowadzone na tych terenach prace podlegają kontroli w trakcie ich wykonywania, jak również po ich zakończeniu. Z tych czynności sporządzany jest protokół, podpisywany najczęściej przez osobę wydzierżawiającą. Tak więc, w świetle przytaczanych przez przedstawiciela Parku okoliczności, brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący bez tytułu prawnego mógł prowadził zabiegi agrotechniczne na obszarze ponad 130 ha, bez wiedzy pracowników Parku. Odnosząc się do kwestii wiarygodności zeznań świadków, przesłuchanych na wniosek C. E. stwierdzić należy, że płynące z nich wnioski nie stoją w sprzeczności z tymi, jakie płyną z zeznań przedstawiciela Parku. Wprawdzie, co słusznie zauważył skarżący, zeznania te są w znacznym stopniu identyczne i odnoszą się w sposób niezwykle szczegółowy, do relacjonowanych okoliczności, niemniej jednak nie sposób na tej tylko podstawie całkowicie odmówić im atrybutu wiarygodności. Poza tym relacjonowane przez tych świadków zdarzenia nie były głównym i bezpośrednim powodem wykluczenia tego, że skarżący mógł być w posiadaniu gruntami w maju 2015 r. Wynikało to bowiem z tego, iż nie wykazał on tej okoliczności w sposób wiarygodny. Jak to zostało już wyżej stwierdzone, z teoretycznego punktu widzenia, nie można wykluczyć, że skarżący mógł bez tytułu prawnego władać gruntami, 31 maja 2015 r., jednakże aby przyjąć, że sytuacja taka rzeczywiście miała miejsce, niezbędnym jest potwierdzenie tego faktu w wiarygodny sposób. W okolicznościach przedmiotowych spraw nie spełnił on jednak tego warunku, nie manifestował bowiem w jakikolwiek sposób władztwa nad gruntami w maju 2015 r., wobec czego organy słusznie odmówiły mu przyznania wnioskowanych płatności, za wyjątkiem płatności na zazielenienie, a także nałożyły na niego prawem przewidziane sankcje, których zasadność, jak również wysokość nie budzą wątpliwości Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargi, jako nieznajdujące uzasadnionych podstaw.