II OSK 388/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1613/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonywania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1613/21 oddalił skargę J. K. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2020 r. nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych, prowadzonych przez skarżącego w obrębie dachu i elewacji budynku dawnej kuźni przy ul. [...] w K. Sąd I instancji stwierdził w szczególności, że inwestycja obejmująca remont, przebudowę oraz rozbudowę budynku zabytkowego nie wyczerpuje przesłanek z art. 12 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, dalej: ustawa COVID-19). Trudno jest bowiem uznać, że przy tak wielkiej skali inwestycji planowanej przez skarżącego, ogólnikowe i niesprawdzalne powołanie się na to, iż przyszła, ewentualna działalność podmiotu leczniczego (a nieskarżącego) w wynajmowanym budynku (lokalu) ma "przeciwdziałać COVID-19". Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego protokołu kontroli z 25 września 2020 r. Sąd stwierdził, że J. Z. przedstawił się jako przedstawiciel firmy budowlanej, organ mógł zatem, zwłaszcza w świetle złożonych wyjaśnień, uznać go za "kierownika kontrolowanej jednostki". Ponadto organ nie ustalał w ww. protokole "strony postępowania", bo nie taki był cel kontroli i protokołu, ale fakt, czy istnieją podstawy do podjęcia postępowania w sprawie. Stąd też niezrozumiały jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 Kpa. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów i niezastosowanie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) w zw. art. 12 ust. 1 i ust. 2 i art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19 poprzez błędną wykładnię, co doprowadziło do nie uwzględnienia skargi i nie uchylenia zaskarżonej decyzji; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Ppsa w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282, dalej: uozoz) (błędna wykładnia tego przepisu) poprzez niedoręczenie protokołu z kontroli z 25 września 2020 r. pozbawiając stronę postępowania zapoznania się z ustaleniami kontroli i możliwości wniesienia uwag i wyjaśnień do protokołu co doprowadziło do nie uwzględnienia skargi i nie uchylenia zaskarżonej decyzji; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Ppsa w zw. z art. 7a Kpa poprzez jego niezastosowanie, gdyż jeśli zdaniem Sądu I instancji art. 12 ustawy COVID-19 budził wątpliwości, to te wątpliwości należało rozstrzygnąć na korzyść strony, a tak się w sprawie nie stało, co doprowadziło do nie uwzględnienia skargi i nie uchylenia zaskarżonej decyzji; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 § 1 Kpa (organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy i nie zebrał całego materiału dowodowego) poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że: - obowiązkiem organów administracyjnych było rozstrzyganie wszystkich wątpliwości na korzyść skarżącego, - obowiązkiem organów administracyjnych było zapewnienie skarżącemu uczestniczenia we wszystkich czynnościach podejmowanych w toku sprawy, - obowiązkiem organów administracyjnych było zapoznanie skarżącego z zebranym materiałem dowodowym i umożliwienie mu wnoszenia uwag; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 80 Kpa poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło do dokonania błędów przez Sąd w ustaleniach faktycznych w sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. Istota pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle art. 12 ustawy COVID-19 ww. roboty budowlane były wyłączone spod działania przepisów o ochronie i opiece nad zabytkami. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 stanowił bowiem, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się m.in. przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zarzut ten uznać należy za niezasadny. Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 12 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej kwestionowania. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szczegółową argumentację na poparcie dokonanej wykładni, którą zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest niecelowe. Przepis art. 12 ustawy COVID-19, to przepis o charakterze szczególnym, który nie mógł ze swojej istoty podlegać wykładni rozszerzającej. Brak jest podstaw do przyjęcia, że celem racjonalnego ustawodawcy było dopuszczenie prowadzenia robót budowlanych ingerujących w zabytek z wyłączeniem kontroli konserwatorskiej, tylko dlatego, że jednym z ubocznych efektów realizacji takiej inwestycji może być jej wykorzystanie do przeciwdziałania epidemii COVID-19. Otwierałoby to w istocie możliwość prowadzenia robót budowlanych w każdym zabytku bez pozwolenia konserwatorskiego (por. wyrok NSA z 13.12.2022 r. sygn. akt II OSK 2031/21). Dla dopuszczalności zastosowania art. 12 ustawy COVID-19, podstawowe i najważniejsze było ustalenie, czy dane roboty budowlane są nakierowane bezpośrednio na cel związany z przeciwdziałaniem epidemii. Nie chodzi o to by obiekt wpisany do rejestru zabytków miał jedynie dodatkowo (pośrednio) przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19, ale by był z uwagi na jego funkcje pomocny w leczeniu chorych, czy zapobiegał skutkom pandemii (np. roboty budowlane w budynku szpitala wpisanego do rejestru zabytków). 3.4. W konsekwencji niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7a Kpa, ponieważ po pierwsze art. 12 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 nie budziły wątpliwości interpretacyjnych zarówno organów jak i Sądu I instancji, a po drugie art. 12 ustawy COVID-19 nie obowiązywał już w dacie wydania zaskarżonej decyzji nakazującej wstrzymanie robót budowlanych. Przepis ten został bowiem uchylony na mocy art. 36 ustawy COVID-19 na podstawie ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1478). 3.5. Niezasadnie w skardze kasacyjnej zarzuca się również naruszenie art. 39 ust. 1 uozoz poprzez niedoręczenie protokołu kontroli z 25 września 2020 r., co pozbawiło skarżącego zapoznania się z ustaleniami kontroli i możliwości wniesienia uwag i wyjaśnień do protokołu. Kluczowe znaczenie w sprawie ma ta okoliczność, że w sytuacji, kiedy skarżący prowadził prace przy zabytku bez wymaganej zgody, skutkowało to koniecznością niezwłocznego zastosowania przez organ konserwatorski uregulowanego w art. 43 ust. 1 uozoz czasowego środka jakim jest wstrzymanie prac w zabytku. Organ zawiadomił skarżącego o kontroli, jednak skarżący nie skorzystał z możliwości uczestnictwa w niej, podobnie jak kierownik budowy, rezygnując w istocie z możliwości złożenia pełnych wyjaśnień. Protokół kontroli nie zawiera jednak żadnych szczegółowych i spornych ustaleń poza stwierdzeniem prowadzenia robót budowlanych. W tych okolicznościach w świetle art. 43 uozoz organ był uprawniony do wydania decyzji wstrzymującej ich prowadzenie ze skutkiem natychmiastowym. Skuteczność działań konserwatorskich w takich sprawach zależy bowiem od szybkości wydania nakazu wstrzymania prac, tak aby uszczerbek dla wartości zabytku był jak najmniejszy. Dodatkowo trzeba wskazać, że decyzje wydawane na podstawie art. 43 uozoz mają wyłącznie charakter czasowy. W czasie obowiązywania tego swoistego środka zabezpieczającego strona może wyjaśnić organowi wszystkie okoliczności związane z prowadzeniem robót budowlanych. 3.6. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zasadnie Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Oczywistość stanu faktycznego tj. prowadzenie robót budowlanych bez zezwolenia konserwatorskiego uzasadniała niezwłoczne wydanie decyzji wstrzymującej prowadzenie tych prac. Natomiast szczegółowe wyjaśnienie zakresu inwestycji następuje w ramach kolejnego postępowania dotyczącego nakazu konserwatorskiego. 3.7. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.