II OSK 492/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 522/21 w sprawie ze skargi E. W. i M. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 522/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. W. i M. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu o konstrukcji drewnianej, parterowego, niepodpiwniczonego, z dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową znajdującego się na terenie działki [...] w obrębie geodezyjnym [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. W. i E. W. zarzucając naruszenie: 1. art 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten należy zastosować w niniejszym postępowaniu, 2. art 103 ust. 2 P.b. i art 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej "P.b.1974") w sytuacji, w której likwidacja skutków ewentualnej samowoli budowlanej powinna następować w trybie tych przepisów. Zdaniem skarżących budowa obiektu nastąpiła najpóźniej w 1993 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r. Roboty budowlane dokonane po tej dacie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż tożsamość budynku nie została zmieniona, a obowiązujące w dacie powstania obiektu przepisy nie posługiwały się pojęciem "budynku gospodarczego", 3. art. 3 pkt 8 P.b. poprzez uznanie, że działania podjęte przez E. W. i M. W. stanowiły odbudowę, a w istocie celem ich działania było odtworzenie stanu pierwotnego budynku, 4. punktu [...] karty terenu uchwały Gminy [...] nr [...] r. z dnia 23 października 2010 r. poprzez uznanie, że dopuszczalność istniejącej przed dniem wejścia w życie uchwały zabudowy na terenie [...] uznaje się za zgodną z planem pod warunkiem, że zabudowa ta była legalna,. Zdaniem skarżących pominięto, że przedmiotowy budynek został zaznaczony w części graficznej uchwały, a wykładnia przyjęta przez organy i powielona przez Sąd prowadzi do wniosku, że żaden z istniejących obiektów nie spełniałby takiego wymagania, 5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81a § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności. W ocenie skarżących Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie strony, dokonanie odkrywek czy powołanie biegłego do spraw budownictwa na okoliczność wykazania faktycznego zakresu zmian zachodzących w przedmiotowym budynku, a nadto Sąd nie dostrzegł, że organy miały obowiązek wszelkie wątpliwości faktyczne rozstrzygać na korzyść strony, 6. art 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mimo że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Zwrócili się także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej E. W. i M. W. zaznaczyli, że obiekt budowlany, którego rozbiórkę nakazano, powstał na przełomie lat 1992-1993, a więc przed wejściem w życie P.b. z 1994 r. Natomiast prace wykonane przez skarżących, jako niezmieniające substancji obiektu, miały charakter odtworzeniowy celem utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym. Z twierdzeń tych wnioskowali brak podstaw do zastosowania wobec nich przewidzianej w obecnym stanie prawnym instytucji samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Z punktu widzenia zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów konieczne jest rozstrzygnięcie, czy prace wykonane przez skarżących w 2017 r. w budynku z 1993 r. należy zakwalifikować jako jego remont, czy też jako jego odbudowę. Skarżący kasacyjnie starają się przekonać, że sporny obiekt powinien być traktowany jako wzniesiony w 1993 r., który został w 2017 r. tylko wyremontowany. W zaskarżonych decyzjach, jak i w zaskarżonym wyroku przyjęto zgoła inaczej. Uznano, że w 2017 r. doszło do odbudowy, a więc budowy obiektu. Przez to nakazano go traktować jako "nowy" i oceniać jako samowolę w reżimie P.b. z 1994 r. Jak wynika z okoliczności faktycznych budynek na działce [...] faktycznie istniał w latach 1992-1993, jednakże efekt robót budowlanych przeprowadzonych przez skarżących obejmował powstanie nowej jakościowo substancji budowlanej. Powstał nowy budynek pełniący funkcję wiaty, funkcję gospodarczą oraz funkcję rekreacji indywidualnej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że choć skarga kasacyjna kwestionuje te ustalenia, to jednak nie zawiera przekonujących argumentów, takich jak jednoznaczne wskazanie co z dawnego budynku pozostało, a co miałoby świadczyć o kontynuacji dawnego budynku gospodarczego. Zaznaczyć przy tym należy, że to skarżący M. W. realizował, jak to nazwał, "remont" obiektu i z tej przyczyny powinien mieć wiedzę, jakie roboty wykonał. Skarżący domaga się od organu dodatkowego postępowania dowodowego, nawet ekspertyzy biegłego, gdy tymczasem sam w skardze kasacyjnej nie wyjaśnił nawet, dlaczego konkretnie wbrew ustaleniom organu świadczącym, że doszło do odbudowy (popartych oględzinami) jego działania z 2017 r. należało potraktować tylko jako remont. Raz jeszcze, w myśl rozważań Sądu pierwszej instancji, podkreślić należy, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa dla rozgraniczenia pojęcia odbudowy i remontu kluczowe znaczenie ma zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Co więcej, w przypadku remontu, obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu, zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego nie może być rozumiana jako remont (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2018 r., II OSK 1117/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym, a także oświadczenia samego skarżącego, w miejscu obiektów budowlanych służących do przechowywania narzędzi oraz urządzeń związanych z gospodarką rolną powstał trwale związany z gruntem obiekt budowlany o trojakiej funkcji – wiaty przeznaczonej do składowania materiałów budowlanych, części gospodarczej, w której umieszone są meble i urządzenia świadczące o rekreacyjnym przeznaczeniu oraz części przeznaczonej do składowania narzędzi. Tak "odrestaurowany" w 60 % budynek, jako obiekt o nowym w swej istocie przeznaczeniu, nie mógł zostać potraktowany jako rezultat remontu. W świetle powyższych ustaleń niezasadność zarzutu naruszenia art. 3 pkt 8 P.b. wyłączyła możliwość uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 103 ust. 2 P.b. i art 37 ust. 1 P.b.1974. Odbudowa obiektu przez skarżących nastąpiła bowiem na przestrzeni lat 2017 – 2018 i na gruncie obowiązujących wówczas przepisów P.b. z 1994 r., a ze względu na jego wielkość i funkcję wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązek ten nie został przez skarżących w odpowiednim czasie dopełniony i w konsekwencji budynek podlegał rozbiórce zgodnie z przepisami regulującymi samowolę budowlaną, to jest art. 48 ust. 1 P.b. Powyższa samowolna budowa obiektu budowlanego jest niezgodna z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2011 r. Nr 17 poz. 432). Sam skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznał, że: "rzeczywiście aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] obejmuje działkę, na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt. Obręb geodezyjny oznaczony jest symbolem [...] o funkcji ZL - tereny leśne". Mając na uwadze przestrzeń czasową, to jest lata 2017 – 2018, w których powstał sporny budynek argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej o zgodności z prawem powstałej zabudowy nie mogła zostać uwzględniona. W świetle przytoczonych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje ponadto podstaw do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji nie zastosował środka określonego w ustawie. Zebrany przez organ materiał dowodowy wystarczył do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. Jak podkreślono we wstępnych akapitach niniejszego uzasadnienia przesłuchanie strony, dokonanie odkrywek czy powołanie biegłego do spraw budownictwa na okoliczność wykazania faktycznego zakresu zmian zachodzących w przedmiotowym budynku wobec braku szczegółowego stanowiska skarżącego co do wykonanych przez niego robót i modyfikacji pierwotnego budynku pozostałoby w sprzeczności z zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. Mając na uwadze, że bez naruszenia uprawnień procesowych skarżących organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (między innymi przeprowadzając uzupełniające postępowanie wyjaśniające), zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81a § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W odniesieniu do ostatniego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów to jest zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazać finalne należy, że w świetle okoliczności faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy, omówionych w treści niniejszego uzasadnienia, nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności wydanych decyzji. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.