IV SA/Po 704/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 01 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie powołania Skarbnika Powiatu Średzkiego, 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Powiatu Średzkiego (Województwo W.) na rzecz W. W. kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Powiatu, działając na wniosek Starosty, uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 roku, na podstawie art. 12 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, powołała z dniem [...] marca 2019 roku P. T. na Skarbnika Powiatu Ś. . Wojewoda, pismem z dnia [...] lipca 2021 roku, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, za pośrednictwem Powiatu Ś. - Rady Powiatu, zaskarżył powyższą Uchwałę do sądu administracyjnego. Wojewoda zażądał stwierdzenia niezgodności Uchwały z prawem oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca podniosła, że Uchwała została podjęta pomimo braku rzetelnego zweryfikowania, czy kandydat na skarbnika, na dzień [...] stycznia 2019 roku, spełniał wymóg posiadania 3-letniej lub 6-letniej praktyki w księgowości. Stan taki potwierdza również treść uzasadnienia Uchwały, gdzie zapisano: "Kandydat spełnia wymogi ustawy o Finansach Publicznych" pomimo faktu, że na dzień [...] stycznia 2019 roku kandydat nie złożył oświadczeń i zaświadczeń w zakresie posiadania pełnej zdolności do czynności prawnych, korzystania z pełni praw publicznych, czy braku prawomocnego skazania za przestępstwo przeciwko mieniu, obrotowi gospodarczemu, instytucjom państwowym i samorządu terytorialnego, wiarygodności dokumentów oraz przestępstwo skarbowe. Wyjaśnienia i materiały przedstawione przez organy Powiatu Ś. nie potwierdzają, aby P. T. spełnił warunek posiadania 3-letniej/6-letniej praktyki w księgowości czy to na dzień podjęcia Uchwały, czy też na dzień początku zatrudnienia. Skarżący uznał, że Uchwała w stopniu istotnym narusza art. 54 ust. 2 pkt 5 lit. a i b w związku z art. 54 ust. 8 ustawy o finansach publicznych. Rada Powiatu, pismem z dnia [...] sierpnia 2021 roku, zatytułowanym "Odpowiedź na skargę" podtrzymała stanowisko zaprezentowane w apelu z dnia [...] marca 2021 roku, który skierowała do Wojewoda. Rada podtrzymuje stanowisko, że P. T. nie ma kwalifikacji do pełnienia funkcji Skarbnika Powiatu Ś. i podniosła, że Uchwała obarczona jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 roku, wnosząc o oddalenie skargi, udział w postępowaniu zgłosili Zarząd Powiatu Ś. oraz Starosta [...]. Sąd uznał, że zdolność procesowa w sprawie przysługuje Staroście Powiatu Ś. i zobowiązał organ do udzielenia odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] września 2021 roku), a także w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 roku, Starosta podniósł, że argumentacja Wojewoda jest bezzasadna oraz zażądał oddalenie skargi w całości. Zdaniem Starosty wybrany na Skarbnika Powiatu Ś. posiada wymagane na danym stanowisku wykształcenie i odpowiednio udokumentowaną praktykę w księgowości, co w sposób zgodny z przepisami ustawy o finansach publicznych pozwala na prawidłowe i rzetelne wykonywanie powierzonych obowiązków. P. T. pracował przez [...] lat w W. S.A. przemianowanym na B. S.A. a na koniec S. S.A. We wskazanych bankach przez wiele lat pracował, kierował, koordynował oraz nadzorowała pracę zespołów księgowych, Głównych Księgowych oraz Kierowników Zespołów zajmujących się tą problematyką. Praca dyrektora oddziałów wymienionych banków była i jest ściśle powiązana z działalnością księgową zarówno w aspekcie operacyjnym, jak i analizy kredytowej, dla której znajomość zagadnień księgowych jest niezbędna. P. T. posiadała w B. najwyższy stopień umiejętności kredytowych i mógł podejmować decyzje o najwyższym wolumenie w ramach kompetencji Dyrektora Oddziału. Odnosząc się do zarzutów braku rzetelnego zweryfikowania przez organy Powiatu Ś. spełnienia wymogów ustawowych przez kandydata na dzień podjęcia uchwały zgłaszający udział w postępowaniu wyjaśnili, że "Kandydat na skarbnika złożył Staroście ustne oświadczenie o spełnieniu wszystkich wymogów związanych z piastowaniem funkcji skarbnika przed dniem złożenia przez Starostę wniosku do Rady". Ponadto praca P. T. na stanowisku skarbnika została pozytywnie oceniona w czasie kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej. Praktykę w księgowości potwierdza doświadczenie zawodowe P. T. oraz kontrola RIO. Starosta stwierdził, że obowiązujące przepisy, wobec uchylenia art. 76b ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz. U. 2021, poz. 217), nie regulują expressis verbis kwestii praktyki w księgowości. W ocenie organu zakres regulacji ustawowego wymogu określonego w art. 54 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o finansach publicznych jest zbyt wąski. Trzymanie się ostrego zakresu i wyraźnego brzmienia przepisu przeczy intencjom i zamiarowi racjonalnego prawodawcy. W celu zlikwidowania luki tetycznej (konstrukcyjnej) wykorzystać należy wykładnię rozszerzającą poprzez rozciągnięcie zakresu stosowania normy na przypadki, które prima facie w skład tego zakresu nie wchodzą. Niecelowe, a przynajmniej nader wątpliwe prakseologicznie, byłoby niezaliczenie w zakres terminu "praktyka w księgowości" okresu, w którym P. T. "kierował zespołem rachunkowości w latach [...]" oraz "kierował wydziałem rachunkowości od połowy 2000 roku przez kilka lat". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała Rady Powiatu nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 roku w sprawie powołania Skarbnika Powiatu Ś. . Skargę wywiódł organ nadzoru w trybie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920 z późn. zm.). Powoływanie i odwoływanie skarbnika powiatu, będącego głównym księgowym budżetu powiatu, należy do wyłącznej właściwości rady powiatu - art. 12 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm.; dalej w skrócie u.s.p.). Rada powołuje i odwołuje skarbnika powiatu na wniosek starosty (art. 37 ust. 1 u.s.p.). Skarbnik uczestniczy w pracach zarządu powiatu oraz może uczestniczyć w obradach rady powiatu i jej komisji z głosem doradczym (art. 37 ust. 2 u.s.p.). Analiza dokumentów włączonych do akt sprawy, stanowisko prezentowane przez organy Powiatu Ś. (Starostę oraz Radę Powiatu), a także ustalenia poczynione i prezentowane przez Wojewoda, doprowadziły Sąd do jednoznacznego przekonania, że zaskarżona Uchwała została podjęta bez rzetelnego sprawdzenia, czy kandydat zaproponowany ([...] stycznia 2019 roku), a następnie wskazany ([...] stycznia 2019 roku), przez Starostę na skarbnika powiatu spełnia ustawowe warunki powołania na to stanowisko. Wskazać przy tym należy, że zgodnie ze stanowiskiem Starosty [...], które zaprezentował on w odpowiedzi na skargę (pkt 5 pisma z dnia [...] września 2021 roku) na akta sprawy składa się dokumentacja przekazana przez Radę Powiatu wraz z odpowiedzią na skargę (pismo z dnia [...] sierpnia 2021 roku). Z przekazanych Sądowi materiałów wynika, że Starosta przedstawił kandydaturę P. T. na nowego skarbnika na wspólnym posiedzeniu radnych Rady Powiatu, które odbyło się w dniu [...] stycznia 2019 roku o godz. [...] w sali nr [...] Starostwa Powiatowego w Ś. W.. Kwestie dotyczące powołania nowej osoby na stanowisko skarbnika powiatu roztrząsane były bez projektu uchwały w tej sprawie oraz bez dokumentacji umożliwiającej ocenę, czy kandydat spełnia ustawowe przesłanki objęcia stanowiska skarbnika powiatu. Weryfikacja wymagań ustawowych na tym etapie dokonana została w oparciu o zapewnienia składane przez Starostę, co do cech osobistych i doświadczenia zawodowego kandydata oraz deklaracje ustępującego ze stanowiska skarbnika powiatu M. Ż., który zapewnił radnych, że doświadczenie zawodowe kandydata stanowi o spełnieniu przesłanki 3-letniej praktyki w księgowości. Na wniosek Starosty [...] w dniu [...] stycznia 2019 roku do porządku obrad [...] sesji Rady Powiatu wprowadzone został punkty dotyczące odwołania oraz powołania skarbnika powiatu. Rada podjęła uchwałę o odwołaniu M. Ż. ze stanowiska Skarbnika Powiatu Ś. oraz uchwałę o powołaniu na to stanowisko P. T.. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że kandydat spełnia wymogi ustawy o finansach publicznych. Tymczasem protokół nr [...] sporządzony z [...] sesji Rady Powiatu nie zawiera treści potwierdzających przeprowadzenie obrad w tym zakresie. Z kolei dokumentacja zawierająca oświadczenia i zaświadczenia dotyczące pełnej zdolności do czynności prawnych, korzystania z pełni praw publicznych, niekaralności, czy też doświadczenia zawodowego kandydata została przedstawiona już po podjęciu Uchwały, bo w dniach [...] lutego, [...] lutego, [...] lutego oraz [...] lutego 2019 roku, a także [...] marca 2019 roku. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.) głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych, zwanym dalej "głównym księgowym", jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie: 1) prowadzenia rachunkowości jednostki; 2) wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi; 3) dokonywania wstępnej kontroli: a) zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, b) kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. W świetle art. 54 ust. 2 ustawy o finansach publicznych głównym księgowym może być osoba, która: 1) ma obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, chyba że odrębne ustawy uzależniają zatrudnienie w jednostce sektora finansów publicznych od posiadania obywatelstwa polskiego; 2) ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych; 3) nie była prawomocnie skazana za przestępstwo przeciwko mieniu, przeciwko obrotowi gospodarczemu, przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego, przeciwko wiarygodności dokumentów lub za przestępstwo skarbowe; 4) posiada znajomość języka polskiego w mowie i piśmie w zakresie koniecznym do wykonywania obowiązków głównego księgowego; 5) spełnia jeden z poniższych warunków: a) ukończyła ekonomiczne jednolite studia magisterskie, ekonomiczne wyższe studia zawodowe, uzupełniające ekonomiczne studia magisterskie lub ekonomiczne studia podyplomowe i posiada co najmniej 3-letnią praktykę w księgowości, b) ukończyła średnią, policealną lub pomaturalną szkołę ekonomiczną i posiada co najmniej 6-letnią praktykę w księgowości, c) jest wpisana do rejestru biegłych rewidentów na podstawie odrębnych przepisów, d) posiada certyfikat księgowy uprawniający do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych albo świadectwo kwalifikacyjne uprawniające do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych, wydane na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z treścią art. 54 ust. 8 ustawy o finansach publicznych przepisy dotyczące głównego księgowego stosuje się odpowiednio do skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego). Sąd nie podziela zapatrywań, że wskutek uchylenia przepisu art. 76b ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 395 z późn. zm.) powstała luka tetyczna w postaci braku legalnej definicji terminu "praktyka w księgowości", która miałaby uzasadniać rozszerzającą wykładnię warunków ustawowych objęcia stanowiska skarbnika powiatu (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego). W ocenie Sądu wskazana zmiana ustawowa pozostaje bez wpływu na kwestie dotyczące ustawowych przesłanek powołania na stanowisko głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych. Wprowadzając zmiany ustawą z dnia 9 maja 2014 roku o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. poz. 768) w zakresie tzw. deregulacji zawodu księgowego (usunięcie certyfikatu księgowego Ministerstwa Finansów, jako warunku uprawniającego do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych) ustawodawca nie zdecydował się na zmianę/uchylenie przepisu art. 54 ust. 2 pkt 5 lit. d ustawy o finansach publicznych. Zatem po deregulacji głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych nadal może zostać osoba, która posiada certyfikat księgowy uprawniający do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych albo świadectwo kwalifikacyjne uprawniające do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych, wydane na podstawie odrębnych przepisów. Powyższe nakazuje przyjmować, że wolą racjonalnego prawodawcy było zachowanie dotychczasowego znaczenia i stosowania warunków określonych w art. 54 ust. 2 pkt 5 lit. a, b ustawy o finansach publicznych dotyczących posiadania 3-letniego lub 6-letniego okresu "praktyki w księgowości". Wbrew sugestiom autora odpowiedzi na skargę uchylenie przepisu art. 76b ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości nie stanowi o braku wzorca prawnego dla określenia spełnienia wskazanego kryterium. Przez praktykę w księgowości należy rozumieć podejmowanie działań wypełniających przepisy ustawy o rachunkowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych. Rachunkowość jednostki obejmuję: prowadzenie, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym; okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów; wycenę aktywów i pasywów oraz ustalanie wyniku finansowego; sporządzanie sprawozdań finansowych; gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą; badanie, składanie do właściwego rejestru sądowego, udostępnianie i ogłaszanie sprawozdań finansowych w przypadkach przewidzianych ustawą (art. 4 ust. 3 pkt 2-7 ustawy o rachunkowości). Prezentowane powyżej rozumienie "praktyki w księgowości" koresponduje z treścią art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że główny księgowy jest pracownikiem, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie: 1) prowadzenia rachunkowości jednostki; 2) wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi; 3) dokonywania wstępnej kontroli: a) zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, b) kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Po analizie dowodów włączonych do akt sprawy Sąd w całości podziela stanowisko Wojewoda, co do tego, że dokumentacja dotycząca doświadczenia zawodowego P. T. (świadectwa pracy, zaświadczenie S. S.A.) nie potwierdza spełnienia na dzień podjęcia skarżonej uchwały przesłanki posiadania co najmniej 3-letniej praktyki w księgowości. Wojewoda trafnie przyjmuje, że sformułowania "pracował w zespole księgowości", "kierował pracą zespołu księgowości", czy też "nadzorował pracę Głównego Księgowego" nie dowodzą praktyki w księgowości, czyli realizowania czynności dotyczących ewidencjonowania zdarzeń gospodarczych na zasadach wymaganych ustawą o rachunkowości. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.) Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu 1 roku od dnia jej podjęcia, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem; uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem (art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Uchwała Rady Powiatu nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 roku w sprawie powołania Skarbnika Powiatu Ś. nie jest aktem prawa miejscowego. Od daty jej podjęcia upłynęło ponad dwa lata. Uchwała została przedstawiona Wojewodzie (dowód doręczenia przesyłki w aktach sprawy). Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 81 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, Sąd stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty zasądzone od Powiatu Ś. na rzecz skarżącego Wojewody obejmują wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w kwocie [...]zł, która jest równoważna minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).