II OSK 137/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 69/20 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie legalności budowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 69/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie legalności budowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w piśmie z [...] lutego 2020 r. zatytułowanym "WNIOSEK" J. K. na podstawie art. 61 § 1, art. 221 § 3, art. 241, art. 242 § 1 k.p.a. w związku z art. 48, art. 49b, art. 81, art. 83, art. 84 i art. 84a Prawa budowlanego, wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej: PINB) o: "1. przeprowadzenie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego w [...] przy ul. [...] [...] w pasie drogi powiatowej, w przedmiocie legalności istnienia na tej nieruchomości dwóch podjazdów, 2. wszczęcie z urzędu i przeprowadzenie, w interesie publicznym, postępowania administracyjnego, którego podstawę stanowić będzie art. 48 lub 49b Prawa budowlanego". Po przeprowadzeniu kontroli PINB wykonał [...] marca 2020 r. analizę projektu budowlanego, zatwierdzonego przez Starostę [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. znak [...], obejmującą przebudowę budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-handlowy w miejscowości [...] przy ul. [...] [...]. W wyniku tej analizy ustalił, że dwa podjazdy będące przedmiotem wniosku J. K. zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Na tę okoliczność została sporządzona adnotacja służbowa z tego samego dnia. Sąd wskazał, że następnie PINB w piśmie z [...] marca 2020 r. wezwał J. K. do pisemnego wykazania i udowodnienia w terminie 14 dni, jaki interes prawny posiada w sprawie legalności i prawidłowości wykonania w [...] przy ul. [...] [...] dwóch podjazdów, "pod rygorem rozpatrzenia sprawy na podstawie posiadanych dokumentów". Skarżący nie odpowiedział na wezwanie organu. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. J. K. wniósł ponaglenie z uwagi na bezczynność PINB w załatwieniu wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że w skardze na bezczynność J. K. stwierdził po stronie organu naruszenie art. 35 § 1 i art. 12 k.p.a. "polegające na bezczynności". Podniósł w tym względzie, że organ nie załatwił sprawy w żaden sposób, a w szczególności nie wydał na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Uznając skargę za niezasadną Sąd I instancji wyjaśnił, że bezczynnością jest nie tylko przypadek, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego. Wskazał, że podanie z [...] lutego 2020 r. wskazywało jednoznacznie, o podjęcie jakich działań chodziło zainteresowanemu. Powołanie określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego pozwalało zidentyfikować treść pisma. Z pisma tego wynikało dostatecznie wyraźnie, że zainteresowany nie powołuje się w sprawie na swój własny, indywidualny interes prawny, lecz występuje w interesie publicznym, na co wskazywało powołanie przepisów dotyczących składania skarg i wniosków (art. 221 § 3 k.p.a.) oraz samych wniosków (art. 241 i art. 242 § 1 k.p.a.). Skarżący jest profesjonalistą z zakresu prawa budowlanego (w przedmiotowej sprawie występuje jako "J. K. [...] os. [...] [...], [...] [...]") i znane są mu zagadnienia procedury administracyjnej. Poza tym, jak to wynika ze skargi, korzysta z pomocy zawodowego pełnomocnika procesowego (radcy prawnego G. W.), który jako adres do doręczeń wskazał właśnie [...] os. [...] [...], [...] [...]. Jak zaznaczył Sąd I instancji, organ nadzoru budowlanego zareagował na pismo zainteresowanego i podjął czynności kontrolne na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dna 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.). Podanie skarżącego, jako wniosek, o którym mowa wart. 241 k.p.a., nie wszczęło postępowania w sprawie indywidualnej. Z kolei prowadzenie czynności kontrolnych przez organ samo w sobie nie oznaczało, że prowadzi on jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które każdorazowo powinno zmierzać do wydania decyzji kończącej to postępowanie. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego i jedynie, w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji pismo skarżącego z [...] lutego 2020 r. ma w istocie charakter interwencyjny i zawiera informację o zasadności podjęcia czynności kontrolnych, zmierzających do zbadania zasadności skargi. Przeprowadzenie takich czynności nie świadczy jeszcze o konieczności prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi lub wniosku obywatela, przepisy art. 48, art. 50-51 p.b. mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi (wniosku) obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII k.p.a. Niezadowolenie z działania organu podejmowanego w tym trybie może być z kolei podstawą skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 k.p.a., którą wnosi się do organu właściwego, ustalanego według zasad określonych w art. 229 k.p.a. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. Podejmowane w omawianym trybie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 k.p.a.) lub zawiadomienie o sposobie załatwieniu wniosku (art. 244 § 2 k.p.a.) nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego, a wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Konsekwentnie też, w razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. albo wniosku wniesionego na podstawie art. 241 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu. Skarga na tego rodzaju bezczynność byłaby zatem niedopuszczalna i podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Niemniej jednak Sąd I instancji zauważył, że skarżący zarzucił PINB nie tyle bezczynność w załatwieniu postępowania w trybie skarg i wniosków, co bezczynność w postępowaniu jurysdykcyjnym, "w rozpoznaniu podania skarżącego" z dnia [...] lutego 2020 r. - "wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy dwóch podjazdów usytuowanych w pasie drogi powiatowej przy ul. [...] [...] w [...]". Tak określony przedmiot bezczynności powiązał z "niezałatwieniem (w jakikolwiek sposób) [sprawy administracyjnej], w szczególności z niewydaniem przez PINB w [...] postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa jest w art. 61a § 1" k.p.a. Odnosząc się do tak dookreślonego przedmiotu skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ma organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmiot żądający wszczęcia postępowania ma w tym interes prawny, jak również ustalenie kręgu stron uprawnionych do udziału w tym postępowaniu. Na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie każde zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych, nawet pochodzące od strony, wprost prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Skoro zatem zwykle dopiero wyniki przeprowadzonych kontroli obiektu budowlanego mogą wskazywać na konieczność uruchomienia postępowania legalizacyjnego (naprawczego), to same czynności kontrolne nie wchodzą zasadniczo w skład postępowania jurysdykcyjnego, a zatem datą wszczęcia postępowania nie powinien być ani dzień ich przeprowadzenia, ani też dzień wniesienia podania o przeprowadzenie kontroli obiektu. Jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to ze względu na zasadę wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest zatem w takiej sytuacji uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony, poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (a zatem i pozostawienie organowi uznania, czy zaistniały warunki do wszczęcia postępowania z urzędu). Przepisy Prawa budowlanego regulujące tryby postępowań nadzorczych organów nadzoru budowlanego w sprawach związanych z kontrolą legalności wykonywanych robót budowlanych (art. 48-51 Prawa budowlanego) nie zawierają postanowień w zakresie wszczęcia postępowania w tego rodzaju sprawach. Z kolei krąg stron prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i legalizacyjnego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Podanie skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r. jednoznacznie wskazywało, że złożony wniosek w rozumieniu art. 241 k.p.a. nie został oparty na indywidualnym interesie prawym wnoszącego podanie, lecz z odwołaniem się do interesu publicznego, o którym mowa w art. 221 § 3 k.p.a. Podanie to sygnalizowało potrzebę wszczęcia z urzędu odpowiedniego postępowania nadzorczego na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Nie stanowiło zaś podania zawierającego wniosek o wszczęcia postępowania na żądanie strony, ani też podania strony zawierającego żądanie podjęcia działań z urzędu. Skarżący nie odpowiedział na wezwanie organu z dnia [...] marca 2020 r. dotyczące "wykazania i udowodnienia", jaki interes prawny posiada w sprawie legalności i prawidłowości wykonania w [...] przy ul. [...] [...] dwóch podjazdów. W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie treść podania (wniosku) zainteresowanego z [...] lutego 2020 r. jednoczenie wskazywała na to, że sygnalizuje on potrzebę wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nadzorczego z urzędu, w interesie publicznym. Co więcej - tak treść tego podania, jak i późniejsza postawa procesowa zainteresowanego jednoznacznie wskazywały na to, że nie występuje w tej sprawie jako strona postępowania, która swoje uprawnienia procesowe wywodzi z konkretnego, indywidualnego interesu prawnego. Skarżący nie przedstawił organowi w tym względzie nawet najmniejszych poszlak. Wobec tego, skoro PINB na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych i wyjaśniających uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego z urzędu nie był zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, bądź też do wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. W konsekwencji, nie można było przypisać PINB bezczynności w załatwieniu sprawy obejmującej wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania. W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 134 § 1, a także art. 232 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na ich niezastosowaniu. Skarga na bezczynność PINB powinna zostać odrzucona, a skarżącemu Sąd z urzędu winien zwrócić cały uiszczony wpis. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz po ponownej analizie przepisów przyznaje, iż wadliwie rozumiał przepis art. 246 § 2 k.p.a.. W przepisie tym chodzi o skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a., nie zaś o skargę do sądu administracyjnego, o której mowa jest w Rozdziale 2 p.p.s.a. Sąd I instancji słusznie zauważył, a nawet podkreślił, że pismo z dnia [...] lutego 2020 r. zostało wniesione w trybie art. 241 k.p.a., a zatem na niezałatwienie jego w terminie przysługiwała skarga, o której mowa jest w art. 227 - 240 k.p.a., a nie skarga do sądu administracyjnego. Z uwagi na przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd winien skargę z dnia [...] czerwca 2020 r. na bezczynność odrzucić i zwrócić z urzędu cały uiszczony wpis. Naruszenie prawa przez Sąd I instancji polegało na naruszeniu przepisów w przywołanej wyżej podstawie skargi kasacyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie doszło bez wątpienia do błędnego oddalenia skargi, czyli naruszenia art. 151 p.p.s.a. zamiast do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) i zwrotu całego uiszczonego wpisu (art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Istota zarzutów skargi kasacyjnej opiera się na próbie wykazania, że Sąd I instancji błędnie oddalił skargę na bezczynność, gdyż w świetle argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku skarga ta powinna podlegać odrzuceniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja zaprezentowana w skardze kasacyjnej oparta została na wybiórczej analizie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Rację ma skarżący kasacyjnie, iż Sąd I instancji uznał podanie skarżącego kasacyjnie z dnia [...] lutego 2020 r. za wniosek, o którym mowa w art. 241 k.p.a. Niemniej jednak, czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, Sąd zaznaczył, że w razie nierozpatrzenia wniosku złożonego na podstawie art. 241 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność. Skarga tego rodzaju byłaby niedopuszczalna i podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Co nader istotne w dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podkreśla, że skarżący nie zarzucał PINB bezczynności polegającej na nie załatwieniu ww. wniosku, lecz przedmiotem skargi uczynił bezczynność PINB przejawiającą się w niewydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z tych też względów Sąd I instancji uznał złożoną skargę na bezczynność PINB za dopuszczalną. Co wymaga podkreślenia zasadniczym przedmiotem rozważań Sądu I instancji, była ocena, czy niewydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, uzasadnia podniesiony przez skarżącego zarzut bezczynności. Również w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji okazało się zasadne. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Z brzmienia art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku postępowania wszczętego na żądanie strony, wniosek pochodzić musi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., chyba, że przepis szczególny inaczej określa przymiot strony w danym postępowaniu. Art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje natomiast, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte na wniosek rozumiany jako "żądanie strony" w zakresie wszczęcia postępowania. Jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji żądanie z dnia [...] lutego 2020 r. pochodziło od osoby profesjonalnie zajmującej się problematyką prawa budowlanego ("J. K., [...] "), korzystającego dodatkowo z pomocy profesjonalnego pełnomocnika (radcy prawnego G. W.). W podaniu tym wyraźnie zostało określone, że J. K. żąda wszczęcia postępowania z urzędu, a nie powołując się na swój interes prawny. Zatem przy tak określonym przedmiocie żądania Sąd I instancji zasadnie uznał, że brak jest podstaw do żądania od organu, by wydawał on postanowienie o odmowie wszczęcia na podstawie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., W konsekwencji nie sposób zarzucić organowi, iż pozostawał on bezczynny w zakresie wydania takiego postanowienia. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał niniejszą skargę kasacyjną za niezasadną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.