II SAB/Po 85/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy (zwanego dalej "Burmistrzem") w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy po wydaniu decyzji uchylającej z dnia [...] listopada 2019 r., [...] (k. 3–7 akt sądowych). Do złożenia skargi doszło w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. W. K. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. W odpowiedzi Burmistrz wezwał W. K. do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie wypisów z rejestru gruntów dla działek nr [...] i 318, obręb [...], gmina [...]. Powyższe braki zostały uzupełnione. Następnie w aktach utrwalono wypisy z ewidencji gruntów oraz pomocnicze mapy, a na ich podstawie określono krąg stron. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W ramach postępowania przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.ws.s.u.w.") w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."). Na tej podstawie przygotowano pierwszy projekt decyzji (pozytywnej), który skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia z właściwymi organami i jednostkami. W dniu [...] września 2019 r. Związek Spółek Wodnych w [...] uzgodnił pozytywnie inwestycję. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej pismem z dnia [...] września 2019 r. wskazało, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające (sieć wodociągowa), zaznaczając jednocześnie, że jeśli działka zostałaby podzielona lub powstanie na niej kilka budynków, to podłączenie do infrastruktury wodociągowej będzie możliwe tylko po rozbudowie sieci wodociągowej przez inwestora z własnych środków. Dnia [...] września 2019 r. Burmistrz wydał decyzję o warunkach zabudowy, [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie części działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Jak wynika uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, która zostanie opisana niżej, od rozstrzygnięcia Burmistrza odwołanie złożyła W. K.. W odwołaniu powołano się na jednolitość decyzyjną, która wyłącza możliwość zajęcia przez organy odmiennego stanowiska co do ustalenia warunków zabudowy o analogicznym lub zbliżonym stanie faktycznym. Do odwołania została załączona decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2017 r., która została wydana dla tego samego terenu przed podziałem. Wskazano, że parametry i wskaźniki zabudowy powinny być ustalone na podstawie działki [...], ewentualnie działek nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazało, że Burmistrz powinien uwzględnić zabudowę na działkach [...] i [...] w analizie urbanistycznej oraz odnieść się w tym zakresie do zarzutu niespójności wydawania decyzji. Ponadto powinien przeanalizować kwestie związane z linią zabudowy i geometrią dachu dotyczącą kąta nachylenia. Kolegium zwróciło także uwagę na brak dokumentów wskazujących na możliwość obsługi planowanej inwestycji przez istniejącą infrastrukturę (zgłoszono jedynie zapotrzebowanie na energię elektryczną oraz odprowadzanie ścieków bytowych) oraz brak prawidłowego oznaczenia stron postępowania w zaskarżonej decyzji. Sprzeciw od wyżej opisanej decyzji Kolegium wniosła W. K., żądając uwzględnienia sprzeciwu w trybie autokontroli poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji albo uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu przez Kolegium w trybie autokontroli. Podniesiono, że w świetle art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Kolegium w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie. W ocenie Kolegium stanowisko skarżącej nie wpływa na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2020 r., II SA/Po 1111/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw. Odpis wyroku, wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności wpłynął do akt Kolegium [...] sierpnia 2020 r., a do Burmistrza Miasta i Gminy – [...] sierpnia 2020 r. Wcześniej, bo pismem z dnia [...] lipca 2020 r. W. K., złożyła do Kolegium ponaglenie na bezczynność Burmistrza. Wskazano, że od ośmiu miesięcy organ nie załatwił sprawy, która została mu przekazana do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreślono także, że wniesienie sprzeciwu do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji (wypowiedź ta dotyczyła decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] listopada 2019 r., [...]). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Kolegium nie stwierdziło bezczynności Burmistrza. Wskazało, że decyzja kasacyjna z dnia [...] listopada 2019 r., [...] była poddana kontroli sądowoadministracyjnej na skutek wniesienia sprzeciwu, co w niniejszej sytuacji skutkuje przyjęciem stanowiska o niedopuszczalności prowadzenia przez Burmistrza jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawie do czasu zakończenia postępowania przed sądem. Z tego względu nie istniała możliwość przystąpienia do ponownego rozpoznania wniosku W. K., gdyż w obrocie prawnym nadal pozostawała ostateczna decyzja administracyjna rozstrzygająca wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie. Ze stanowiskiem Kolegium nie zgodziła się W. K. i pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. (k. 3–7 akt sądowych) złożyła skargę na bezczynność Burmistrza jednocześnie wnosząc o: 1. wydanie stosownego rozstrzygnięcia przez Burmistrza bez zbędnej zwłoki (to jest uwzględnienie skargi w trybie autokontroli), 2. uwzględnienie skargi na bezczynność Burmistrza i zobowiązanie go do załatwienia sprawy (wydanie aktu) w określonym terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Burmistrza w trybie autokontroli, 3. stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, 4. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż od wydania decyzji uchylającej minęło ponad osiem miesięcy, 5. przyznanie od Burmistrza sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), 6. zasądzenie od Burmistrza na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, że wniesienie sprzeciwu (tak jak i skargi) nie wstrzymuje wykonania decyzji (art. 61 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.). Ostateczna decyzja (kasacyjna – uw. Sądu) podlega zatem wykonaniu, o ile nie dojdzie do jej wstrzymania, co przewiduje m.in. art. 61 § 2 P.p.s.a. Tym samym, nawet w przypadku wniesienia sprzeciwu, Burmistrz (któremu sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia – uw. Sądu) powinien przystąpić do rozpoznania sprawy. Ponadto wskazano, że rozpatrzenie sprzeciwu na decyzję kasacyjną nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu przez organem pierwszej instancji, który na skutek kasacyjnej decyzji organu odwoławczego zobligowany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy. Ze względu na powyższe uznano, że procedowanie przez organ pierwszej instancji równocześnie z rozpoznawaniem sprawy przez sąd administracyjny powinno być zasadą. W piśmie z dnia [...] września 2020 r. Burmistrz udzielił odpowiedzi na skargę na bezczynność wnosząc o jej oddalenie (k. 11–15 akt sądowych). Podkreślił, że jego zdaniem okres oczekiwania na orzeczenie sądu nie jest stanem bezczynności. Jednocześnie wyjaśniono, że Burmistrz niezwłocznie po otrzymaniu prawomocnego wyroku (to jest [...] sierpnia 2020 r.) podjął działania zamierzające do wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu nie jest trafne stanowisko skarżącej, że Burmistrz pozostawał w bezczynności w okresie, kiedy sprawa ze skargi na decyzję kasacyjną Kolegium z dnia [...] listopada 2019 r., [...] pozostawała zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu (II SA/Po 1111/19). Nim Sąd (obecnie orzekający) merytorycznie oceni powyższą sytuację pod kątem zarzutu bezczynności, chciałby uwypuklić, że żądania W. K. w sprawie administracyjnej [...] i powiązanych postępowaniach sądowych są co najmniej niespójne. Gdy Kolegium na skutek odwołania skarżącej wydało w jej sprawie decyzję kasacyjną (z dnia [...] listopada 2019 r., [...]), W. K. w sprzeciwie uznała tą decyzję za wadliwą i podnosiła, że powinna być ona uchylona oraz, że warunki zabudowy powinien ustalić organ odwoławczy. Twierdziła, że działanie Kolegium jest "spychologią" i nie ma braków w materiale sprawy, które uzasadniałyby ponowne przekazywania sprawy Burmistrzowi Po pewnym czasie od wniesienia sprzeciwu taż sama W. K. zarzuciła z kolei Burmistrzowi najpierw w ponagleniu, a obecnie także w skardze – bezczynność, twierdząc, że to ten organ właśnie powinien załatwić sprawę, nie czekając na zakończenie sprawy sądowej ze sprzeciwu. Zdaniem Sądu (obecnie orzekającego) żądania W. K. są niespójne dlatego, że z jednej strony optowała ona za merytorycznym załatwieniem sprawy warunków zabudowy przez Kolegium, czyli uważała wydaną decyzję kasacyjną za wadliwą, a zarazem w skardze na bezczynność Burmistrza uznała, że organ pierwszej instancji powinien tą decyzję "wykonać", to jest miał kontynuować postępowanie. Sąd obecnie orzekający stoi na stanowisku, że skoro dana osoba kwestionuje decyzję kasacyjną w drodze sprzeciwu i uważa, że sprawa powinna być rozpatrzona merytorycznie przez organ odwoławczy, to ta sama osoba nie może jednocześnie zarzucić organowi pierwszej instancji bezczynności. W tym względnie zasadnicze znaczenie ma organizacja postępowania administracyjnego ukształtowana przepisami K.p.a. W odpowiedzi na skargę Burmistrz przywołał i zacytował uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r., IV SAB/Wa 231/17, w którym rozstrzygnięto podobne zagadnienie. Można dodać, że tenże wyrok został zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2018 r., I OSK 1913/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko przedstawione w tym ostatnim Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela i po części przytoczy zawartą tam argumentację jako własną. Gdy chodzi o ocenę działania Burmistrza w kategoriach bezczynności po tym, jak Kolegium wydało decyzję kasacyjną z dnia [...] listopada 2019 r., [...], to podkreślić należy, że organ pierwszej instancji dysponował aktami sprawy tylko w dniach od [...] listopada do [...] grudnia 2019 r., gdyż zmuszony był je przekazać zwrotnie do Kolegium (celem wysłania do sądu administracyjnego) (zob. wezwanie o akta wystosowanie przez Kolegium do Burmistrza z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], [...]). Ponadto Burmistrz powziął wiedzę o tym, że decyzja kasacyjna Kolegium jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W tym miejscu podkreślić należy, jak trafnie skonstatował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1913/19, że prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego w sprawie zawisłej przed sądem administracyjnym – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem – mogłoby wywołać skutki nieakceptowalne z punktu widzenia praworządnego państwa. Wprawdzie wniesienie sprzeciwu na decyzję ostateczną (a taką cechę miała decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2019 r., [...], jak każda decyzja organu odwoławczego zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a.), formalnie nie wstrzymuje wykonania decyzji (art. 61 § 1 P.p.s.a.), tym niemniej skarżąca zdaje się nie chcieć dostrzegać tego, że dalszy bieg postępowania będącego następstwem tej decyzji zależy od wyniku kontroli sądowoadministracyjnej, którą ona zresztą zainicjowała. Zdaniem Sądu należy opowiedzieć się za poglądem, że wniesienie do sądu administracyjnego sprzeciwu na taką decyzję kasacyjną powoduje konieczność wstrzymania się przez organ pierwszej instancji z jakimikolwiek czynnościami postępowania administracyjnego. Nie znając bowiem treści prawomocnego wyroku organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie, narażałby na wystąpienie sytuacji, w której może wydać kolejną decyzję w sprawie (skoro jego pierwotna decyzja została uchylona przez organ odwoławczy), a po wyroku uwzględniającym skargę na decyzję kasatoryjną i po uchyleniu takiej decyzji przez sąd, w obrocie wciąż funkcjonuje jego pierwotna decyzja (uchylona wcześniej przez organ odwoławczy). Powstaje zatem ryzyko funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch – potencjalnie sprzecznych ze sobą – rozstrzygnięć tego samego organu wydanych w tej samej sprawie. Ryzyko takie występowałoby w niniejszej sprawie, gdyby Burmistrz podjął czynności w sprawie mimo trwającego postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego stanowisko Burmistrza wskazujące, że po wniesieniu sprzeciwu do sądu administracyjnego przez W. K. na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2019 r., [...] brak było możliwości przystąpienia przez niego do ponownego rozpatrywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zasługuje na aprobatę. Wynika to z konieczności wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji decyzji w trybie postępowania sądowego i w trybie postępowania administracyjnego. Celem zasady trwałości decyzji ostatecznych jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale w ogóle ochrona porządku prawnego. Zgodzić się zatem należy, że wniesienie prawnie skutecznego sprzeciwu do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę – aż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego – do ponownego rozpoznawania sprawy przez organy administracji publicznej. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy podkreślić należy, że w dacie wniesienia skargi, to jest [...] sierpnia 2020 r., Burmistrz nie pozostawał bezczynny w zakresie załatwienia sprawy [...] o ustalenie warunków zabudowy. Na tą datę do organu pierwszej instancji nie wpłynęły jeszcze akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem II SA/Po 1111/19 (nastąpiło to [...] sierpnia 2020 r.). Skądinąd od daty otrzymania akt administracyjnych wraz z prawomocną decyzją kasacyjną Kolegium rozpoczął dopiero dla Burmistrza bieg termin do ponownego rozpatrzenia sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Nie było w szczególności podstaw, aby wydać wyrok na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż zastosowanie tej ostatniej podstawy prawnej zależy od ustalenia stanu bezczynności organu. Burmistrz natomiast nie dopuścił się bezczynności w zakresie w jakim zarzuciła W. K. w skardze z dnia [...] sierpnia 2020 r. Wyrok w niniejszej sprawie wydano na posiedzeniu niejawnym (art. 120 P.p.s.a.) w postępowaniu uproszczony, które prowadzono wobec ziszczenia się przesłanki z art. 119 pkt 4 P.p.s.a.