III OSK 519/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Maria Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 713/21 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr 799/2021 w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 713/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z 6 kwietnia 2021 r. nr 799/2021 w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie z 12 lutego 2021 r. nr 196/2021. Skargę kasacyjną wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 161), które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że skarżącemu zwolnionemu ze służby w Policji z dniem 30 czerwca 2001 r. został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji, podczas gdy ww. przepis w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w policji nie mógł mieć zastosowania, ponieważ został wprowadzony do ustawy o Policji w dniu 27 sierpnia 2001 r. przez ustawę z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy prawo Bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 100, poz. 1084), a zatem już po zwolnieniu skarżącego ze służby. Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 2) art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji przez jego błędną wykładnię polegającą na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w momencie zwolnienia skarżącego ze służby tj. art. 115a ustawy o Policji, co doprowadziło do uznania, iż wypłata ekwiwalentu winna opierać się o przepis nieistniejący miast o przepis, który rzeczywiście stanowił podstawę wypłaty ekwiwalentu, a który obowiązywał w dniu zwolnienia skarżącego ze służby i nie został uznany za niezgodny z Konstytucją, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 115 ustawy o Policji i z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 poz. 1610, dalej "ustawa o wsparciu służb") przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w stanie prawnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ nie mógł na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu służb w zw. z art. 115a ustawy o Policji zastosować przepisu powszechnie obowiązującego prawa, winien natomiast w granicach własnych kompetencji uznać brak domniemania konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., w zw. z art. 115a ustawy o Policji, a zatem, iż miał uprawnienia do pomięcia normy ustawowej, podczas gdy organy mają obowiązek swoje działania opierać się na zasadzie legalizmu, muszą stosować przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a w świetle istniejących przepisów na dzień wydawania decyzji winny stosować przepisy ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych w świetle domniemania jej konstytucyjności, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1, art. 193 i art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu służb przez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na dokonaniu oceny konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu służb z pominięciem wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 do spraw wynikających z obowiązywania przepisu art. 115a ustawy o Policji sprzed nowelizacji ustawy o Policji w świetle braku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o zgodności z ustawą zasadniczą przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu służb, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż nie ma podstaw do występowania na podstawie art. 193 Konstytucji do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem prawnym w zakresie zbadania konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu służb, a tym samym nie jest zasadne wstrzymanie się z orzekaniem w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności wskazanego przepisu z ustawą zasadniczą, 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. przez ich niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu służb, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż organy mają możliwość pominięcia wskazanych przepisów w zakresie ustalania prawa do przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i przyjęcia czynnika mnożenia de facto nie tego wskazanego w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a wyinterpretowanego swobodnie przez organ z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, 6) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji, art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP - przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym ww. przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym mu ustawą o wsparciu służb za okres sprzed 6 listopada 2018 r., podczas gdy stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 częściowej niezgodności art. 115a ustawy o Policji z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP spowodowało konieczność wprowadzenia regulacji ustawowych i jedynie w tych granicach organ mógł orzec prawo do świadczenia z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy przypomnieć, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący kasacyjnie organ, że w decyzjach organów obu instancji jako podstawę materialnoprawną odmowy wyrównania ekwiwalentu przywołano wyłącznie przepisy obowiązujące w chwili wydania tych decyzji tj. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), określana dalej jako "ustawa nowelizująca" i zmieniony tym przepisem art. 115a ustawy o Policji. W treści wydanych w niniejszej sprawie decyzji obu instancji nie zawarto ustaleń w jakiej wysokości i według jakich zasad naliczono i wypłacono skarżącemu sporny ekwiwalent. Argument, iż przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi się do art. 115a ustawy o Policji, który w 1996 r., kiedy skarżący zakończył służbę w Policji, nie obowiązywał, a zatem wyrok ten nie może odnosić się do skarżącego pojawił się dopiero w odpowiedzi na skargę. W treści decyzji organów obu instancji brak jest nie tylko ustaleń co do stanu faktycznego w zakresie przysługujących skarżącemu a niewykorzystanych dni urlopu oraz wypłaconego mu z tego tytułu ekwiwalentu pieniężnego ale przede wszystkim oceny prawnej odnoszącej się do stanu prawnego obowiązującego w 1996 r., kiedy skarżący zakończył swą służbę w Policji. Zdaniem Sądu I instancji, "okoliczności te same w sobie przemawiają za uchyleniem zaskarżonych decyzji organów obu instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 7 (k.p.a. – dopisek NSA) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy." W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów podważających to stanowisko WSA. Za nieskuteczne należy uznać zarzuty nr 1 i 2. Odnosząc się do nich należy zauważyć, że Sąd I instancji stwierdził, iż "[o]kolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 19 lutego 1996 r. W związku ze zwolnieniem funkcjonariuszowi został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wyliczony na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 114 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Z treści zaskarżonych decyzji nie wynika w jakiej kwocie i wg jakich zasad wypłacono skarżącemu ekwiwalent za niewykorzystany urlop, jednakże w treści tych aktów nie zostało zakwestionowane stanowisko skarżącego, iż ekwiwalent ten został mu wypłacony według tych samych zasad, które zakwestionował Trybunał Konstytucyjny. Z tego względu po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 30 października 2018 r. wyroku w sprawie K 7/15, skarżący wnioskiem z 15 listopada 2018 r. zwrócił się o wyrównanie mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, według zasad wskazanych w powyższym wyroku." W ocenie sądu I instancji "należy mieć na uwadze przesłanki i argumenty prawne, którymi posłużył się Trybunał wydając orzeczenie w sprawie K 7/15. Stwierdzono w nim, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące jego ekwiwalentem. Ekwiwalent pieniężny, będący substytutem niewykorzystanego urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany jeden dzień urlopu powinien odpowiadać wynagrodzeniu za 1 dzień roboczy. Wypłacenie tego ekwiwalentu w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.". W skardze kasacyjnej powołano się na oczywisty fakt, że skarżący został zwolniony ze służby 19 lutego 1996 r. (omyłkowo wskazano datę 30 czerwca 2001r.) i na to, że wówczas nie obowiązywał jeszcze art. 115a ustawy o Policji, bowiem został wprowadzony do ustawy o Policji ustawą z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy prawo Bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna (Dz. U. Nr 100, poz. 1084). tj. przed wejściem w życie przepisu art. 115a ustawy o Policji. Sąd I instancji obie te okoliczności wziął pod uwagę. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zdaniem Sądu I instancji taka sytuacja wskazuje na konieczność zastosowania przy rozpoznaniu wniosku skarżącego o wyrównanie ekwiwalentu za urlop zasad wynikających z przepisów obowiązujących w chwili orzekania o żądaniu byłego funkcjonariusza Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji, która podważyłaby co do zasady stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie. Podstawy orzekania o żądaniu skarżącego nie stanowi wyrok TK, lecz art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, ponieważ przepis ten wyraźnie stanowi, że "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.". Oczywiście, Sąd I instancji błędnie twierdzi, że do ekwiwalentu sprzed 19 października 2001 r. należy stosować wynikający z powyższego wyroku TK przelicznik dotyczący dni roboczych, skoro w tamtym czasie wymiar urlopu obejmował dni kalendarzowe. Nie oznacza to jednak automatycznie, że ekwiwalent sprzed 19 października 2001 roku ustalono prawidłowo, a zwłaszcza że nie ma podstaw, aby go wyrównywać. Z treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie da się wyprowadzić wniosku, że "zasady wynikające z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." to tylko zasady od 19 października 2001 r., skoro okres "przed dniem 6 listopada 2018 r." niewątpliwie obejmuje cały czas obowiązywania ustawy o Policji. Sam fakt, że wyrok TK był impulsem do wprowadzenia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie oznacza - w świetle brzmienia tego przepisu - że brak obecnie podstaw do przyjmowania, że wyrok TK przesądza automatycznie o niezasadności weryfikacji prawidłowości ustalenia ekwiwalentu sprzed 2001 roku. Wówczas organ wypłacając skarżącemu ekwiwalent powinien uwzględniać przelicznik 1/30 i zapewne tak zrobił, jednak organy orzekając e w niniejszej sprawie nie poczyniły ustaleń w tym zakresie. Zatem organy w celu wydania prawidłowego rozstrzygnięcia powinny dokonać uprzedniej weryfikacji przelicznika opartej o treść art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, przy uwzględnieniu, że przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej należy wykładać jako odesłanie do dwóch reżimów zasad ustalania ekwiwalentu - sprzed i od 19 października 2001 r. Za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ich istota sprowadza się do negowania interpretacji skutków prawnych wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r., poz. 2102) przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji przyjął, że w zakresie w jakim przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nakazuje stosowanie art. 115a ustawy o Policji w jego niekonstytucyjnym brzmieniu stwierdzonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w zakresie niekonstytucyjnego przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami, jest w sposób oczywisty niekonstytucyjny, co uprawnia go do odmowy jego stosowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji o wtórnej niekonstytucyjności części regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie jest prawidłowe. Wyjaśnić jednak należy, że nie budzi jakichkolwiek wątpliwości poprawność teoretycznych wywodów Sądu pierwszej instancji odnoszących się do stanu wtórnej niekonstytucyjności wspartych szeroko poglądami doktryny i orzecznictwa. Nie znajdowały one jednak zastosowania w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i to nie tylko ze względu na różny charakter norm wynikających z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. i z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej (na co zwracał uwagę WSA w Białymstoku w uzasadnieniu postanowienia z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20), ale przede wszystkim z uwagi na inną, niż przyjął to Sąd pierwszej instancji, wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, wykładnię, która sprowadza się do przyjęcia, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a zatem nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy", przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd taki prezentowany jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki: z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21; z 20 października 2023 r., sygn. akt III OSK 5441/21; z 10 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 5193/21; z 6 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 6014/21; z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 6219/21) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela. Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji. Przepis artykułu 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że "przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". "Ustawą zmienianą w art. 1" ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 tej ustawy, jest ustawa o Policji. Wykładnia powyższego przepisu nie powinna ograniczać się wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, że przepis art. 115a w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu. W szczególności istotne jest zdanie drugie powołanego przepisu, w którym odwołano się do "zasad" ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanych wcześniej orzeczeń, przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad". Zwrócił też uwagę, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty. Wobec powyższego należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik. I tak, z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej, należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnym zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Pierwszy okres, to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do 19 października 2001 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "[w] zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe". Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania. Drugi okres to okres od 19 października 2001 r., tj. od dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "[w] zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r., zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Biorąc zatem pod uwagę, że przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwia obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed 19 października 2001 r. W związku, z tym przy rozpoznaniu żądania skarżącego, zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawę o Policji, w odniesieniu do żądania wyrównania ekwiwalentu za okres do 18 października 2001 r. (czyli do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy zmieniającej z 2001 r.), należy odnosić do stanu prawnego obowiązującego w chwili wypłaty ekwiwalentu. Wskazanie szczegółowego sposobu weryfikacji prawidłowości wypłacenia skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy byłoby przedwczesne i wykraczało poza granice skargi kasacyjnej. Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna z końcowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądziło o bezzasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Organy Policji ponownie rozpoznając sprawę, dokonają weryfikacji wypłaconego skarżącemu ekwiwalentu za urlop przy uwzględnieniu treści art. 153 p.p.s.a. oraz stanowiska Sądu I instancji skorygowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.