VII SA/Wa 1715/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. W., M. W., A. D. i . D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., Nr [...], M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia A. W., M. W. oraz A. D. i W. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2021 r., Nr [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, nakazujące wykonanie niezbędnych zabezpieczeń prowadzonych robót i nakładające obowiązek dostarczenia dokumentów - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w związku z wpływającymi do organu I instancji pismami mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. T. [...] w W.i Spółdzielni Mieszkaniowej "T." w sprawie robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr [...], PINB [...] dokonał w dniu 2 marca 2021 r. kontroli. W jej trakcie ustalono, że lokal nr [...] jest lokalem dwupoziomowym zlokalizowanym na dwóch ostatnich kondygnacjach w budynku. W lokalu realizowane są roboty budowlane polegające na jego przebudowie. W dniu kontroli realizowano roboty wykończeniowe i montaż ścian działowych G-K. Równocześnie organ I instancji ustalił, że w trakcie przebudowy zmieniono układ ścian działowych w lokalu, wyodrębniono cztery lokale mogące funkcjonować samodzielnie, posiadające indywidualne aneksy kuchenne i łazienki. Zmodyfikowano również instalacje wodno-kanalizacyjną w związku z wykonaniem dodatkowych łazienek (łącznie obecnie są cztery łazienki i cztery aneksy kuchenne). Dodatkowo przebudowano instalacje ogrzewania oraz instalację elektryczną. Pomieszczenia sanitarne obecnie nie posiadają wentylacji grawitacyjnej, a według dokumentacji okazanej przez inwestorów – A. W. i M. W. oraz A. D. i W. D. - lokale będą wyposażone w instalację wentylacji mechanicznej. Dokonano również przebudowy loggii (na wyższym poziomie), w ramach której usunięto część ściany zewnętrznej, a w tym miejscu zamontowane będzie okno balkonowe. Ponadto ustalono, że roboty realizowane są bez zgody Spółdzielni Mieszkaniowej "T." w W. Na wykonanie przebudowy nie uzyskano pozwolenia na budowę, ani nie dokonano ich zgłoszenia. W związku z powyższymi ustaleniami PINB [...] postanowieniem z [...] marca 2021 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr [...], nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń prowadzonych robót oraz nałożył na inwestorów obowiązek przestawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w zakresie zgodności z wymaganiami obowiązujących przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych, oraz zasadami wiedzy technicznej, z uwzględnieniem wpływu prowadzonych robót budowlanych na stan techniczny i konstrukcję budynku, w szczególności związanych z usunięciem części ściany zewnętrznej budynku. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyli inwestorzy podnosząc, że organ niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy w zakresie rozbiórki progu w przejściu do loggii, co spowodowało jej zakwalifikowanie do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a także nieuwzględnienie całego materiału dowodowego oraz błędne zakwalifikowanie innych prac jako roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu zażalenia [...]postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że kwestionowany przez inwestorów protokół kontrolny Nr [...] z [...] marca 2021 r. został podpisany bez uwag w tym zakresie przez wszystkich inwestorów. Wyjaśnił, że sami inwestorzy w treści zażalenia wskazali na zmianę wielkości otworu okiennego (z okna o wymiarach 150 x 222 cm na okno o wymiarach 150x233 cm), co stanowi roboty ingerujące w ściany zewnętrzne obiektu i tym samym jego przebudowę w tym zakresie. Na osadzenie większego okna wskazuje równie załączona do zażalenia kopia Opinii Technicznej Nr [...], autorstwa mgr inż. arch. M. F. Z tego względu, w ocenie organu odwoławczego, samowolne wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przez zmianę wielkości otworu okiennego w obiekcie stanowi uzasadnienie do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Ponadto zdaniem [...] przebudowa przebiegu instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej i elektrycznej w celu dostosowania do nowo wykonanych pomieszczeń łazienki i aneksów kuchennych prowadzi do faktycznego wydzielenia kilku lokali mieszkalnych w miejsce jednego. Wydzielenie z jednego lokalu kilku samodzielnie mogących funkcjonować lokali stanowi przebudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, co z kolei w sposób bezsporny wiąże się z ingerencją w części wspólne obiektu budowlanego. Stąd też w ocenie organu II instancji niezbędne jest rzetelne zbadanie, czy wykonane roboty są zgodne z przepisami, sztuką i wiedzą techniczną. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Tak więc utworzenie kilku dodatkowych łazienek i aneksów kuchennych, wiążące się z wykonaniem nowych podłączeń wodno-kanalizacyjnych, wymaga m. in. sprawdzenia prawidłowości parametrów rur wykorzystywanych do ich obsługi w nowej lokalizacji. Niezbędne jest również zbadanie lokalizacji nowo utworzonych kuchni z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności [...] stwierdził, że organ I instancji zasadnie zastosował w przedmiotowej sprawie tryb przewidziany w art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Niezbędne jest bowiem ustalenie, czy roboty polegające na wykonaniu nowych podejść wodno-kanalizacyjnych, rozprowadzeniu nowej instalacji wodno kanalizacyjną i nowej instalacji elektrycznej zostały wykonane prawidłowo pod kątem zgodności z przepisami Prawa budowlanego, a w szczególności przepisami techniczno-budowalnymi. Co więcej, zdaniem [...], załączona do zażalenia kopia Opinii Technicznej Nr [...] nie jest opracowaniem, które stanowiłoby ocenę spornych robót budowlanych pod kątem prawidłowości ich wykonania lecz jest to opinia dotycząca kwalifikacji robót budowlanych wykonanych w mieszkaniu nr [...] w świetle ustawodawstwa techniczno- budowlanego. Do powołanej kwalifikacji uprawniony jest zaś organ nadzoru budowlanego, a nie opiniodawca. Opracowania przestawione przez inwestorów mogą więc stanowić jedynie materiał pomocniczy i nie są wiążące dla organu. Skargę na postanowienie[...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A.W., M. W., A. D. i W. D., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jego uchylenia, uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżących zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 7 oraz art. 7a k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego m.in. w zakresie rozbiórki progu w przejściu do loggii, co spowodowało zakwalifikowanie wykonania tejże pracy do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę (uznano próg loggii za część konstrukcyjną ściany zewnętrznej budynku), - art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli z dnia 2 marca 2021 r. w sposób budzący wątpliwości co do przestrzegania zasady zaufania obywatele do państwa, ze względu na nieuwzględnienie całego materiału dowodowego m.in. w zakresie rozbiórki progu do loggii - pracownik PINB był informowany, że rozbiórka dotyczyła wyłącznie progu, co nie zostało odnotowane w protokole oraz poprzez arbitralne przyjęcie przez organ I instancji, że lokal mieszkalny został podzielony na "samodzielne lokale", - art. 50 ust. 1 pkt ł, pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie prac wykonanych w lokalu mieszkalnym do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budową lub zgłoszenia wskutek czego uznano wskazane prace za wykonane w warunkach, tzw. samowoli budowlanej i postanowiono wstrzymać prowadzenie tych prac. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących rozwinął powyższe zarzuty. Dodał, że jeżeli uznać, że roboty budowlane wykonane w lokalu mieszkalnym stanowiły przebudowę (z uwag na powiększenie liczby pomieszczeń), to z uwagi na brak ingerencji w przegrody zewnętrzne i elementy konstrukcyjne nie wymagały one pozwolenia na budowę ani zgłoszenia - zgodnie z art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego, a zatem nie zostały one wykonane w warunkach samowoli budowlanej wymagającej ingerencji organów nadzoru budowlanego w ramach postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli jednak uznać, że roboty budowlane w tym lokalu nie były przebudową (w ślad za orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego) to należałoby je zaklasyfikować jako "remont", o którym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Wyjaśnił również, że mieszkanie nie zostało podzielone na 4 niezależne lokale mieszkalne w myśl ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, a nie można formalnego podziału wywodzić z faktu wyposażenia pojedynczego lokalu mieszkalnego w dodatkowe kuchnie i łazienki. W odpowiedzi na skargę [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2021r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2021r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. T. [...] w W. oraz nakazania inwestorom przedstawienia oceny technicznej wykonanych w tym lokalu robót budowlanych , w zakresie ich zgodności w obowiązującymi przepisami prawa w tym techniczno-budowlanymi, z uwzględnieniem wpływu tych prac na stan techniczny i konstrukcję budynku , w szczególności związanych z usunięciem części ściany zewnętrznej budynku. Jak wynika z akt postępowania, w dwupoziomowym lokalu nr [...] usytuowanym na 4 i 5 kondygnacji w budynku przy ul. T. [...] w W. , wykonano roboty budowlane polegające na : częściowej przebudowie ścian działowych oraz wykonaniu nowych ścian działowych w lekkiej konstrukcji o konstrukcji szkieletowej, podziale dwóch istniejących pokoi i wykonaniu dodatkowych aneksów kuchennych i łazienek, przebudowie instalacji wodociągowej i kanalizacji, przebudowie instalacji ogrzewania oraz instalacji elektrycznej, zmianie wielkości otworu okiennego (z okna o wymiarach 150 x 222 cm na okno o wymiarach 150 x 233 cm), przebudowie loggii (na wyższym poziomie), w ramach której usunięto część ściany zewnętrznej celem zamontowania będzie okna balkonowego. W efekcie powstały cztery łazienki i cztery aneksy kuchenne. Zasadnie organ odwoławczy przy tym podniósł, że przebudowa przebiegu instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej i elektrycznej w celu dostosowania do nowo wykonanych pomieszczeń łazienki i aneksów kuchennych prowadzi do faktycznego wydzielenia kilku lokali mieszkalnych w miejsce jednego. Wydzielenie bowiem z jednego lokalu kilku samodzielnie mogących funkcjonować lokali stanowi przebudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Sąd zauważa w efekcie, że tryb naprawczy uregulowany w art. 51 Prawa budowlanego może znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Na powiązanie cyt. art. 51 z art. 50 Prawa budowlanego wskazuje wyraźnie brzmienie tego pierwszego. Tym samym dla prawidłowego użycia ww. przepisu art. 51 ust. 1, niezbędne jest w pierwszej kolejności wykazanie konieczności jego zastosowania poprzez w istocie wskazanie na niezgodność z prawem, po myśli art. 50 ust. 1 pkt 1 do 4 omawianej ustawy. W tym przypadku nie budzi wątpliwości Sądu, że zastosowanie wskazanego trybu wynikało z wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jako że nie były to prace mieszczące się w pojęciu budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 wskazanej ustawy, i nie znajdował do nich zastosowania art. 48 ust. 1 tej ustawy (v. art. 50 ust. 1 pkt 1). Wykonywanie robót budowanych wewnątrz pomieszczenia nie stanowi budowy obiektu budowlanego, ani jego części, lecz stanowi jego przebudowę. Pod pojęciem "roboty budowlane", zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy — Prawo budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W sprawie, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w wyniku wykonanych robót budowlanych stanowiących przedmiot postępowania, zmianie uległy parametry techniczne konstrukcji budynku- zmiana wielkości otworów okiennych oraz usuniecie części ściany zewnętrznej w ramach przebudowy loggi, a tym samym charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, co uprawnia do twierdzenia, że roboty te stanowią przebudowę obiektu. W ocenie Sądu, na tym etapie postepowania uzasadnione jest także wskazanie, że wykonanie dodatkowych łazienek i aneksów kuchennych może prowadzić do faktycznego wydzielenia kilku lokali mieszkalnych w miejsce jednego. Niesporne jest również to, że na powyższe prace nie uzyskano pozwolenia na budowę. Aby w sposób jednoznaczny ustalić lub wykluczyć, czy nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego należy ustalić czy przedmiotowe roboty nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i czy nie zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w szczególności przepisach techniczno — budowlanych. Dokonana z perspektywy powołanego przepisu analiza akt niniejszej sprawy dowodzi, że w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego potwierdzono, że istnieją wątpliwości co do stanu wykonanych robót budowlanych tj. ich jakości, prawidłowości wykonania, a także co do tego czy nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Podkreślenia ponownie wymaga, że zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4). Stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7). Z powyższych przepisów wynika, że postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1, do stanu zgodnego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, w tym od niego zupełnie niezależnych, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r., II OSK 629/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu organy nadzoru, ustawowo zobligowane do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), winny podejmować działania weryfikujące stan zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, w tym zgodności z przepisami technicznymi służącymi zapewnieniu prawidłowych i bezpiecznych warunków użytkowania obiektów. Z powyższego jasno wynika, że wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust 1 Prawa budowlanego jest zapoczątkowaniem procesu naprawczego, a dopiero realizacja obowiązku determinuje treść kolejnych rozstrzygnięć wydanych w tym procesie. Konkludując, zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie M. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2021r., są prawidłowe i zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).