II SA/Łd 758/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski po rozpoznaniu 3 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Zelowie z 20 maja 2004 r. Nr XXII/142/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Zelów p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego P.R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego, zaksięgowaną 16 listopada 2020 r. pod pozycją [...]. dc P.R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Zelowie z 20 maja 2004 r. (Nr XXII/142/2004) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Zelów (opublikowana w Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2004 r. Nr 200, poz. 1780). Skargę nadano w urzędzie pocztowym 22 września 2020 r. (koperta – k.19). Zarządzeniem z 22 października 2021 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi - w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.) - przez: a) określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego, w szczególności przez wykazanie prawa własności nieruchomości wskazanej w skardze; b) złożenie dowodu wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, wyjaśnienia czy organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie oraz wykazania daty doręczenia tej odpowiedzi skarżącemu. Jednocześnie wezwano organ do wyjaśnienia – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania - czy skarżący przed wniesieniem skargi wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, czy organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie oraz ewentualnie wykazania daty doręczenia tej odpowiedzi skarżącemu. Pismem z 29 października 2021 r. organ wyjaśnił, że 27 lipca 2020 r. do organu wpłynęło wezwanie skarżącego do usunięcia naruszania prawa, zaś odpowiedź organu na to wezwanie doręczono pełnomocnikowi skarżącego 8 września 2020 r. Przy piśmie załączono kopie opisanych dokumentów (k. 96-100). Następnie pismem z 4 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący jest właścicielem działki o nr ewid. 252/2 i na potwierdzenie złożył wydruk stosownej księgi wieczystej. Ponadto podniósł, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa następowało wielokrotnie: pismem z 4 kwietnia 2019 r. (organ odpowiedział pismem z 26 kwietnia 2019 r.); pismem z 9 maja 2019 r. (organ odpowiedział pismem z 31 maja 2029 r.); następnie pismem z 7 października 2019 r. (które spotkało się z odpowiedzią organu z 6 listopada 2019 r.) oraz wreszcie pismem z 20 lipca 2020 r. (doręczonym organowi 27 lipca 2020 r., na które organ odpowiedział pismem z 24 sierpnia 2020 r.). Przy piśmie załączono kopie opisanych dokumentów (k. 103-123). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) [dalej: ustawa p.p.s.a.) w przypadkach, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, wnosi się ją w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na złożone uprzednio wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Do kategorii spraw, o których mowa powyżej, należały skargi na uchwały organów gminy, gdzie zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07). Ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) zgodnie z art. 2 pkt 2 znosiła powyżej wskazany obowiązek. Jednakże zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy p.p.s.a., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (...), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że zaskarżony akt – uchwała Rady Miejskiej w Zelowie nr XXII/142/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Zelów została podjęta 20 maja 2004 r. Z tego względu skuteczne wniesienie skargi na ten akt uzależnione jest od wyczerpania środków zaskarżenia oraz dochowania terminów do dokonania czynności wskazanych w ustawie. Przepis art. 58 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. stanowi bowiem, że Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Prawidłowe wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym uzależnione zostało od zachowania właściwej formy, czasu oraz miejsca dokonania czynności procesowej. Następstwem niedopełnienia tych wymagań, które zostały szczegółowo uregulowane w ustawie p.p.s.a. jest odrzucenie skargi, nie dochodzi bowiem w ogóle do skutecznego zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym do poddania zaskarżonego przejawu działania albo zaniechania administracji publicznej kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd dotyczący jednokrotnej możliwości złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do tego samego aktu. Jak zostało to wyjaśnione w orzecznictwie sądowym, nie można instytucji wezwania traktować, jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego i byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi, na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów (wyrok NSA z 29 listopada 2012 r., I OSK 2737/12). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bowiem czynnością prawną, która jednokrotnie przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie skarżący pismami z 4 kwietnia 2019 r. oraz 9 maja 2019 r. zwracał się do organu o zmianę przeznaczenia jego nieruchomości, co mogło być interpretowane jako wniosek w toku procedury planistycznej. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że skarżący dwukrotnie skierował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do tego samego aktu prawa miejscowego, tj. uchwały Rady Miejskiej w Zelowie z 20 maja 2004 r., nr XXII/142/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Zelów, tj. wezwanie z 7 października 2019 r. (które spotkało się z odpowiedzią organu z 6 listopada 2019 r.) i wezwanie z 20 lipca 2020 r. (doręczone organowi 27 lipca 2020 r.), a pisma te zawierały to samo żądanie, tym samym nie można uznać ww. pisma z 20 lipca 2020 r. za wezwanie, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Poza tym, wskazanie w każdym z wezwań naruszenia interesu prawnego w odniesieniu do tej samej nieruchomości w pełni uprawniało Sąd do tego, ażeby uznać, że treść wezwań była tożsama. Przede wszystkim jednak ich tożsamość wynikała z odniesienia wezwań do tego samego aktu prawa miejscowego oraz przedstawienia zbliżonej argumentacji na ich potwierdzenie. Przyjęcie poglądu przeciwnego, umożliwiającego powtórne wniesienie wezwania za każdym razem, gdy wskazana w nim została inna działka ewidencyjna, prowadziłoby w rzeczy samej do obejścia zasady jednokrotnej możliwości składania tego rodzaju środka prawnego, co byłoby sprzeczne z przedstawionymi powyżej wartościami i celami tej instytucji prawnej. W konsekwencji należy przyjąć, że termin trzydziestu dni do wniesienia skargi na uchwałę w rozważanym przypadku liczyć należy od daty doręczenia odpowiedzi organu z 6 listopada 2019 r. udzielonej skarżącemu na jego wezwanie z 7 października 2019 r. W rezultacie Sąd uznał niniejszą skargę - nadaną 22 września 2020 r. - za wniesioną z uchybieniem ustawowego termin i z tej przyczyny ją odrzucił na mocy art. art. 58 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powoływanej ustawy p.p.s.a., który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. dc