VI SA/Wa 1913/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant ref. Agata Rosiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 2090 (dwa tysiące dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w [...] w dniu [...] grudnia 2019 r. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego [...]w rej. nr [...], w toku której stwierdził umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Z kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną oraz protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejna kontrola w dniu [...] stycznia 2020r. wykazała zajęcie pasa drogowego przez ww. reklamę, co potwierdzono w karcie kontroli; wykonano też dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. [...] sp. z o.o. została poinformowana o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia ww. pasa drogowego oraz uprawnieniach strony w prowadzonym postępowaniu - pismo to doręczono spółce w dniu [...] stycznia 2020 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Prezydent [...] orzekł w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w kwocie 6.805,04 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w rej. nr [...] przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" w dniach [...] grudnia 2019 r. - [...] stycznia 2020 r. o powierzchni 4,84 m2. Od powyższej decyzji [...] sp. z o.o. wniosła w dniu [...]lipca 2020r. odwołanie, w którym zarzuciła błędne zastosowanie przepisów materialnych poprzez przyjęcie, że tablica umieszczona na elewacji budynku zlokalizowanego przy [...] stanowi reklamę w myśl zastosowanych przepisów. Decyzją z dnia [...] maja 2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], od decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w kwocie 6805,04 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego (drogi powiatowej) [...]w rej. nr [...] przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" w dniach [...] grudnia 2019 r. - [...] stycznia 2020 r. o powierzchni 4,84 m2 orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. SKO rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa wskazało, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów, które dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. SKO wyjaśniło następnie, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczeniem miejsca dokonanego zajęcie, oraz wyrys z mapy ewidencyjnej, z których to dokumentów wynika, że działka, na której była usytuowana reklama stanowi użytek drogowy, a także gdzie usytuowana była sporna reklama. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika zatem jednoznacznie, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Ponadto w ocenie SKO nośnik zawierający treść "[...] stanowi reklamę działalności. Pismem z dnia [...] czerwca 2021r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] skierowała do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 4 pkt 23 przywołanej ustawy oraz w zw. z art. 2 pkt 16a -16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w ustalonym stanie faktycznym, że tablica umieszczona na elewacji budynku zlokalizowanego przy [...] o treści [...] stanowi reklamę w myśl w/w przepisów; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał jest wystarczający do udowadnia faktu zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że tablica o treści "[...]", nie stanowi reklamy, ponieważ jej walor jest wyłącznie informacyjny. Potencjalny klient z samej tablicy może jedynie uzyskać wiedzę na temat nazwy prowadzonego w tej lokalizacji przedsiębiorstwa oraz rodzaju prowadzonej działalności. A zatem przedmiotowa tablica jest wyłącznie nośnikiem informacji w zakresie nazwy przedsiębiorstwa i rodzaju działalności i nie zawiera żadnej zachęty do skorzystania z usług świadczonych w restauracji. W szczególności tablica w żaden sposób nie promuje usług świadczonych przez Stronę. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby wykazania, że tablica z nazwą przedsiębiorstwa stanowi reklamę i z jakiego powodu nie należy tej tablicy traktować jako szyldu. Skarżący dodał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ustaleń co do zajęcia pasa drogowego można dokonać jedynie za pomocą urzędowego dokumentu geodezyjnego, na którym zostały zaznaczone granice pasa drogowego oraz umiejscowienie obiektów zajmujących pas drogowy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r. poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a."). Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.t.d.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.t.d., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.t.d.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem dwie kwestie: to, czy sporny w niniejszej sprawie szyld stanowił reklamę oraz czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy należąca do Skarżącego szyld zajmował jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Sąd stwierdza, że w świetle definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 u.d.p., a ta definicja ma zastosowanie w niniejszej sprawie, sporny szyld należący do Skarżącego stanowi jednak reklamę, której umieszczenie w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z art. 4 pkt 23 u.t.d., użyte w ustawie określenie reklama oznacza umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że sporny w niniejszej sprawie szyld zawierający treść "[...]", odnoszący się do nazwy restauracji i informacji o prowadzonej działalności, stanowi nośnik informacji wizualnej, o którym mowa w przytoczonej definicji reklamy. Przechodząc do drugiej kwestii należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokół kontroli pasa drogowego, karta kontroli, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego. W ocenie Sądy jednak materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej [...] w rej. nr [...] w dniach w dniach [...] grudnia 2019 r. - [...] stycznia 2020 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...].." o pow. 4,84 m2 przymocowanej do elewacji budynku. Nie budzi wątpliwości, że [...]w rej. nr [...] stanowi pas drogowy, bowiem z mapy ewidencyjnej oraz z wypisu z rejestru gruntów jednoznacznie wynika, że zajmuje ona działkę ewidencyjną nr [...]. Nie ulega też wątpliwości, że powyższy pas drogowy graniczy z działką, na której umiejscowiony jest budynek z umieszczonymi spornymi w niniejszej sprawie reklamami, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (wypis z rejestru gruntów dla dziatki ewidencyjnej nr [...], wyrys z mapy ewidencyjnej, wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczeniem granicy pasa drogowego i lokalizacji reklamy). Co do posadowienia jednak spornej reklamy w tym pasie drogowym nie ma pewności czy znajduje się w tym pasie drogowym bowiem na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie Skarżącego sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszył on prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 K.p.a., zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19). W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Zaskarżona decyzja, z powyższych względów, dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie Stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Mając natomiast na uwadze opisane powyżej naruszenia prawa procesowego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).