II SA/Gl 994/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. P. i S. C. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta C., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 123 w związku z art. 61a k.p.a. i art. 136 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n.") w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku S. C. i Z. P. (dalej "strony" lub "skarżący") o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. oznaczonej działkami o numerach geodezyjnych 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na daty złożenia wniosków przez strony. W dalszej kolejności wskazano, że termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upłynął dnia 7 lipca 2020 r., a stosowne wnioski zostały złożone po tej dacie. W konsekwencji organ doszedł do przekonania, że w sprawie tej zachodzi przesłanka odmowy wszczęcia postępowania przewidziana treścią art. 61a k.p.a. z uwagi na złożenie wniosków po upływie przewidzianego terminu. Z postanowieniem tym nie zgodziły się strony, które wniosły zażalenia do Wojewody Śląskiego. W zażaleniach tych wyrażono niezadowolenie z otrzymanego postanowienia i wystąpiono o jego uchylenie oraz podjęcie stosownego postępowania. W motywach zażaleń wskazano, że już w 1996 r. Z. P. złożył w Urzędzie Miasta R. wniosek, wyrażający wolę odzyskania terenów wywłaszczonych rodzicom stron. Kopie tego wniosku zostały załączone do obu zażaleń. Zażalenia nie przyniosły jednak oczekiwanego skutku, gdyż postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.pa. oraz art. 9a w związku z art. 136 ust. 7 u.g.n. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji przedstawił najpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżył regulacje materialno-prawne zamieszczone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ze szczególnym uwzględnieniem postanowień art. 136 i art. 137 tej ustawy. Organ przybliżył również regulacje związane z epidemią COVID-19 i posiadające znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Zaakcentował, że termin do wnoszenia wniosków o zwrot nieruchomości upłynął 7 lipca 2020 r. Natomiast obydwa wnioski stron zostały złożone po tym terminie. Organ wyjaśnił ponadto, że termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest terminem prawa materialnego. Tym samym wraz z jego bezskutecznym upływem roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło. Jednocześnie w obowiązującym stanie prawnym brak jest możliwości przywrócenia takiego terminu. Wojewoda odniósł się także do treści zażaleń i wskazał, że w przywołanym w nich piśmie z 1996 r. nie zawarto wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. W skardze na powyższe postanowienie Wojewody zaakcentowano, że w piśmie z 1996 r. jednoznacznie wskazano na wolę odzyskania wywłaszczonych nieruchomości, przy czym uczyniono to niezależnie od formy prawnej, w której mogłoby się to odbyć. Pismo to zostało napisane w porozumieniu z pracownikiem urzędu. Zanim zaś pismo to zostało napisane, w trakcie każdego pobytu w R. skarżący składał zapytania o możliwość odzyskania nieruchomości. W toku rozmów w urzędzie zasugerowano, że jedyną możliwą drogą odzyskania nieruchomości jest ich odkupienie. Skarżący podnieśli ponadto, że mieszkają za granicą, zaś o możliwości odzyskania działek dowiedzieli się już w czasie trwania pandemii. Wskazali na podeszły wiek, a ponadto na to, że w związku z utrudnieniami w podróżach nie mogli od prawie dwóch lat przyjechać do Polski. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie przywołał analogiczną argumentację do tej, którą przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sprawowanej w oparciu o powyższe kryteria jest postanowienie Wojewody, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu opisanej na wstępie nieruchomości. Powodem odmowy wszczęcia postępowania było to, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony po upływie terminu. W pierwszej zatem kolejności należy się odnieść do stanu prawnego, determinującego obowiązywanie terminu na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak stanowi 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "u.g.n.") poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Jak natomiast stanowi art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2 tej ustawy. Jednocześnie wskazać należy na art. 2 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "ustawa nowelizująca"). Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej albo gdy od dnia jej wejścia w życie do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. w znowelizowanym brzmieniu, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji. Ustawa nowelizująca weszła zaś w życie w dniu 14 maja 2019 r. W konsekwencji termin do składania wniosków o zwrot nieruchomości spełniających wymogi przewidziane wskazanym powyżej przepisem, upłynąć miał z dniem 14 maja 2020 r. Jednak zmianę w tym zakresie przyniosła pandemia i przyjęte w związku z nią regulacje prawne zwarte w ustawie z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568). Zgodnie z art. 15zzr ust. 1., tej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przyjęte w przytoczonym tutaj przepisie rozwiązanie oznacza, że wstrzymaniu uległ bieg wskazanego powyżej terminu, na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji od dnia wejścia w życie tej ustawy dotychczasowy termin 14 maja 2020 r., jako końcowy do złożenia wniosku, przestał być aktualny, a zarazem z każdym kolejnym dniem obowiązywania tej regulacji ulegał przesunięciu. Przedstawiony powyżej stan prawny dotyczący wstrzymania biegu wskazanego powyżej terminu, na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uległ jednak zasadniczej zmianie w związku z ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 15 maja 2020 r., poz. 875). Zgodnie z treścią art. 46 pkt 20 tej ustawy art. 15zzr i art. 15zzs został uchylone. Równocześnie w art. 68 ust 2 tej ustawy ustawodawca wskazał, że terminy, o których mowa w art. 15 zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia jej wejścia w życie. Stosownie zaś do treści art. 76 ustawy z 14 maja 2020 r., ustawa ta weszła w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, czyli 16 maja 2020 r. W konsekwencji zawieszenie terminów, w tym także wskazanego powyżej terminu na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zakończyło się z dniem 22 maja 2020 r. Po wznowieniu zaś biegu omawianego tutaj terminu upłynął on w dniu 7 lipca 2020 r. (przy uwzględnieniu dni wolnych od pracy wydłużających bieg tego terminu). Organy obu instancji prawidłowo zatem wskazały na tę datę, jako kres okresu, w którym możliwe było wystąpienie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc przedstawioną powyżej regulację do realiów rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.). Zatem w dniu wejścia w życie ustawy z 4 kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. w dniu 14 maja 2019 r. do upływu tego 20 letniego terminu liczonego od dnia 22 maja 1989 r. pozostało nie więcej niż 12 miesięcy. W konsekwencji w świetle przytoczonej powyżej regulacji prawnej wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. mógł zostać złożony w terminie, który według pierwotnej regulacji upłynąć miał w dniu 14 maja 2020 r., a w związku ze szczególnymi, spowodowanymi pandemią COVID-19, rozwiązaniami przyjętym przez ustawodawcę, ostatecznie upłynął w dniu 7 lipca 2020 r. Tym samym nie budzi wątpliwości, że wnioski skarżących zostały złożone już upływie tego terminu. Zaakcentować jednocześnie należy, że omówiony powyżej termin posiada materialnoprawny charakter i z tego powodu nie podlega on przywróceniu, a to oznacza, że ustalenia organów administracji publicznej wypowiadających się w rozpoznawanej sprawie są prawidłowe i nie zawierają uchybień przepisom prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Nie mogły więc odnieść skutku wskazywane przez skarżących okoliczności, z powodu których nie zdołali oni złożyć wniosku z zachowaniem wskazanego powyżej terminu. Podkreślić zarazem należy, że organy prawidłowo odwołały się do postanowień art. 61a k.p.a., ponieważ w sprawie tej występuje przesłanka przedmiotowa, uniemożliwiająca uruchomienie stosownego postępowania administracyjnego. Warto w tym miejscu zauważyć, że w orzecznictwie sądowym dominuje takie właśnie stanowisko. Nie mogły odnieść skutku wyjaśnienia skarżących wskazujące na to, że intencją pisma z 1996 r. było odzyskanie przedmiotowej nieruchomości, a treść tego pisma determinowana jest panującymi w jego dacie realiami, w tym informacjami uzyskanymi od pracowników Urzędu Miejskiego w C. Taka negatywna dla skarżących ocena ich stanowiska przedstawionego w skardze jest determinowana jednoznaczną treścią art. 136 ust. 7 u.g.n. W przepisie tym ustawodawca wprost i wyraźnie wskazał, że okolicznością przeciwdziałającą wygaśnięciu uprawnienia do zwrotu nieruchomości jest wcześniejsze (w zakreślonym w tym przepisie okresie) złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu. Chodzi tutaj o wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a zatem o pismo, którego intencją jest wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości, czyli postępowania, którego przedmiot jest zbieżny z przedmiotem postępowania, o którego wszczęcie obecnie, choć już zbyt późno, zabiegają skarżący. Tymczasem przywołane przez skarżących pismo z 3 sierpnia 1996 r. dotyczy instytucji pierwszeństwa w zakupie nieruchomości, przewidzianej w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r, nr. 30, poz. 127 ze zm.). Zgodnie z art. 23 ust. 4 tamtej ustawy byli właściciele nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobiercy mieli pierwszeństwo w ich nabyciu, jeżeli zaoferują cenę równą wartości tej nieruchomości ustalonej w sposób określony w art. 38. Przepis ten na zasadzie odesłania do ust. 3 przewidywał zawiadamianie tych osób o przeznaczeniu danej nieruchomości do sprzedaży oraz o przysługującym im pierwszeństwie do jej nabycia. Jednocześnie przepis ten wskazywał, że zawiadomienia tego nie dokonuje się, jeżeli adres byłych właścicieli nie jest znany. W piśmie z 3 sierpnia 1996 r. skarżący właśnie wskazuje adres, aby uniknąć sytuacji, w której na wypadek ewentualnego przeznaczenia nieruchomości do zbycia, nie zostałby o tym fakcie zawiadomiony ze względu na brak wiedzy organu o tym adresie. Zaakcentować zarazem należy, że pismo to nie rodziło żadnych skutków w zakresie uruchomienia procedury zbycia przedmiotowej nieruchomości oraz nie zainicjowało żadnego postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza postępowania w przedmiocie jej zwrotu. Zdaniem Sądu oznacza to, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż pozostaje ono bez znaczenia dla wygaśnięcia uprawnienia do zwrotu nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie.