I OSK 816/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1194/20 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021r. sygn. akt II Sa/Gl 1194/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.S. Zaskarżyła wyrok w całości. Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145a § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 K.p.a. oraz w związku z art. 105 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez oddalenie skargi wniesionej przez Skarżącą i w konsekwencji nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], pomimo że zarówno organ I, jak i II instancji - wbrew inicjatywie dowodowej Skarżącej - nie podjęły wszelkich niezbędnych czynności do wszechstronnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, a w szczególności ustalenia okoliczności trudnego dzieciństwa Skarżącej, braku zainteresowania ojca jej życiem w dzieciństwie, stosowania wobec niej przemocy fizycznej i psychicznej, braku relacji i więzi emocjonalnej pomiędzy nią a ojcem w trakcie jej dzieciństwa, jak i obecnie, a także prowadzenia postępowań sądowych w stosunku do ojca Skarżącej, w tym ewentualnych postępowań karnych w związku z użyciem przez niego przemocy wobec członków rodziny, a które to okoliczności w pełni uzasadniają zwolnienie skarżącej z obowiązku uiszczania opłaty z tytułu pobytu ojca w domu pomocy społecznej w całości (ewentualnie w części), 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145a § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą i w konsekwencji nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], pomimo, że zarówno organ I, jak i II instancji – wbrew inicjatywie dowodowej Skarżącej – naruszając zasadę praworządności , nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie mając przy tym na względzie słusznego interesu Skarżącej, a w konsekwencji przeprowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania Skarżącej do władzy publicznej, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145a § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez, oddalenie skargi wniesionej przez Skarżącą i w konsekwencji nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], pomimo że Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...] bezzasadnie utrzymało w mocy zaskarżoną uprzednio decyzję organu l instancji, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy na zasadzie art" 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 64 pkt 2 ustawy z dnia 12 kwietnia 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o pomocy społecznej", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż przesłanką warunkującą zwolnienie z opłaty w całości lub w części jest trudna sytuacja finansowa i materialna osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty lub jej rodziny, a w konsekwencji poprzez niezastosowanie tegoż przepisu i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, z uwagi na bezpodstawne uznanie, iż w sprawie nie występują okoliczności, które uzasadniają zwolnienie Skarżącej w całości (ewentualnie w części) z obowiązku uiszczania opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, mimo że zastosowanie tejże regulacji było uzasadnione, a to z uwagi na okoliczności takie jak trudne dzieciństwo Skarżącej, brak zainteresowania ojca jej życiem zarówno w dzieciństwie, jak i obecnie, uprzednie stosowanie wobec niej przemocy fizycznej i psychicznej, brak relacji i więzi emocjonalnej pomiędzy nią a ojcem - art. 64a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie, a to na skutek niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a W szczególności nieustalenia faktu ewentualnego prowadzenia postępowań sądowych w stosunku do ojca Skarżącej, w tym postępowania karnego w związku z użyciem przez niego przemocy wobec członków rodziny Skarżącej, podczas gdy regulacja ta obliguje organ administracji publicznej do zwolnienia z opłaty w całości osoby zobowiązanej w przypadku wydania prawomocnego orzeczenia sądu o skazaniu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica. Wniosła o zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Kolegium do wydania w określonym terminie decyzji o zwolnieniu skarżącej z obowiązku regulowania przedmiotowej opłaty w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem zarówno przepisów postępowania, jak i z naruszeniem prawa materialnego. Wprawdzie w pierwszej kolejności winny zostać rozpoznane zarzuty naruszenia przepisów postępowania jednakże z uwagi na treść zarzutów zasadne wydaje się w tej sprawie rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego ponieważ to ich treść i wykładnia determinują zakres postępowania dowodowego w sprawie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 60 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Osoby zobowiązane do ponoszenia opłat z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej wymienia art. 61 ustawy o pomocy społecznej w następującej kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Skarżąca kasacyjnie została zobowiązana do ponoszenia opłat na podstawie art. 61 pkt 2 ustawy. Miesięczną odpłatność z tego tytułu ustalono decyzją z [...] grudnia 2019 r., zmienioną następnie decyzją z [...] kwietnia 2020 r. w wysokości [...] zł. Nie godząc się z koniecznością ponoszenia opłat za pobyt swojego ojca w domu pomocy społecznej skarżąca kasacyjnie wniosła, stosownie do art. 64 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, o częściowe, bądź całkowite zwolnienie z opłat. Wniosek o zwolnienie z uiszczania opłat nie został przez organy obu instancji uwzględniony wobec stwierdzenia, że wnioskodawczyni nie wykazała, aby wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. Stanowiska skarżącej nie podzielił też Sąd I instancji oddalając skargę. W ramach skargi kasacyjnej skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca twierdziła, że art. 64 pkt 2 ustawy obejmuje swoim zakresem zastosowania również sytuacje odnoszące się do relacji osobistych pomiędzy osobą zobowiązaną do uiszczania opłaty a osobą przebywającą w DPS. W jej ocenie termin, którym posługuje się ustawodawca w art. 64 ust. 2 "uzasadnione okoliczności" odwołuje się również do sytuacji rodzinnej i wzajemnych relacji w rodzinie. Pogląd ten jest błędny. Zgodnie art. 64 ustawy o pomocy społecznej można zwolnić z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej częściowo lub całkowicie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W przepisie tym ustawodawca wymienił przykładowo sytuacje uprawniające do zwolnień. Nie wszystkie przesłanki zależą bezpośrednio od dochodu, jednakże osoba ubiegająca się o zwolnienie musi spełniać warunki dochodowe wskazane w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, w przeciwnym razie obowiązek wnoszenia opłaty nie powstaje. Zwolnienie na podstawie art. 64 pkt 2 może nastąpić w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności, zwłaszcza długotrwałej choroby, bezrobocia, niepełnosprawności, śmierci członka rodziny, strat materialnych powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Przepisu tego nie sposób odczytać bez uwzględnienia pozostałych przesłanek ewentualnego zwolnienia z opłat. Analiza całego art. 64 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, że ustawodawca pod pojęciem okoliczności uzasadniających zwolnienie z opłat rozumiał głównie okoliczności dotyczące sytuacji ekonomicznej (utrzymywanie się z jednej pensji przez małżonków, samotne wychowywanie dziecka, wnoszenie opłat za inne osoby przebywające w placówkach opiekuńczych). Do relacji rodzinnych nawiązują natomiast punkty 5 i 6 art. 64 ustawy. Przepisy te stanowią, że można zwolnić osobę zobowiązaną z ponoszenia opłat, jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu bądź osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Żadnej z tych okoliczności skarżąca kasacyjnie nie podniosła. Nie są to też zdarzenia podlegające ocenie organów administracji. Organy administracji nie mogą w zakresie objętym w punktach 5 i 6 art. 64 ustawy dokonywać żadnych ustaleń oraz tym bardziej dokonywać ich oceny. Podkreślić też należy, w ramach oceny przesłanek z art. 64 ustawy o pomocy społecznej, że organy administracji nie są uprawnione do przeprowadzania postępowania dowodowego w sprawach przekazanych do kompetencji innych organów. Skarżąca powołując się na stosowaną przez swojego ojca przemoc i składając wnioski dowodowe mające wykazać istnienie tej przemocy dążyła tymczasem do nałożenia na organy administracji obowiązku przeprowadzenia postępowania co do popełnienia przez jej ojca czynów o charakterze przestępstwa. Organy administracji nie mają jednak uprawnienia do prowadzenia tego typu postępowań, w przeciwieństwie do organów ścigania czy sądów powszechnych. Zakres uprawnień organu ogranicza się w tym wypadku do odczytania i interpretacji prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Pozostałe przesłanki określone w art. 64 ustawy warunkujące możliwość zwolnienia z opłat odnoszą się natomiast do okoliczności, które wiążą się z sytuacją materialną zobowiązanego. Wprawdzie powoływany przez skarżącą kasacyjnie przepis art. 64 pkt 2 ustawy rzeczywiście wskazuje na możliwość wydania decyzji zwalniającej z opłat jeżeli występują "uzasadnione okoliczności", jednakże nie jest możliwe odczytanie normy prawnej w oparciu o część danego przepisu. Pojęcie uzasadnionych okoliczności nie zostało sprecyzowane, jednakże wymienione w nim przykładowe okoliczności uzasadniające zwolnienie z opłat wskazują, że zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zdarzeń związanych ze stanem zdrowia zobowiązanego lub członków jego rodziny jak również sytuacji nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli zobowiązanego czyli tych czynników, które mogą mieć wpływ na możliwość ponoszenia kosztów pobytu osoby spokrewnionej w domu pomocy społecznej. Zauważyć należy, że żaden z przypadków stanowiących w ocenie ustawodawcy podstawę do ewentualnego zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej w ramach art. 64 ust. 2 ustawy nie odwoływał się wprost do relacji osobistych pomiędzy osobą przebywającą w placówce a osobą zobowiązaną. Również w doktrynie podkreśla się, że głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego. Zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce (np. utrzymuje się z jednego, ale wysokiego wynagrodzenia). Stosowanie odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocy społecznej. Niezasadne zwolnienie jest sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. (...) Należy pamiętać, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie. Dlatego stosowanie zwolnień odwołujących się do tych relacji wymaga dużej rozwagi i ostrożności. (patrz: Sierpowska I., Pomoc społeczna. Komentarz. wyd. IV, WKP 2017). Powyższe uwagi odnoszą się również do zarzutu naruszenia art. 64a ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten ma charakter związany, w przeciwieństwie do uznaniowego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 64 ustawy. Z przepisu tego wynika wprost, że ciężar dowodu w całości został przerzucony na osobę żądającą zwolnienia z opłat na tej podstawie. Sformułowanie "zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona albo prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica." jednoznacznie wskazuje na obowiązki dowodowe wnioskodawcy. Tym samym za bezzasadny i niemający oparcia w przepisach prawa należy uznać zarzut naruszenia art. 64a ustawy w kształcie przedstawionym w skardze kasacyjnej. Nie są zasadne również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Należy podkreślić, że ustalenie stanu faktycznego obejmuje tylko te fakty, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, zwłaszcza przesłanek przepisu materialnoprawnego mającego w niej zastosowanie. Tym samym nieskuteczne okazały się również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7 k.p.a. (nakazującego organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia), art. 77 § 1 k.p.a. (nakazującego w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego). Odmawiając słuszności podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 i 77 § 1, art. 78 § 1 oraz 80 k.p.a. stwierdzić należy, że zgromadzone przez organy w toku postępowania dokumenty pozwalały - wbrew stanowisku skarżącej - na dokonanie pełnej oceny jej możliwości finansowych celem wywiązania się z nałożonego obowiązku. Ustalona miesięczna kwota płatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł pozostawała w granicach możliwości płatniczych skarżącej kasacyjnie. Całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 145a § 1 P.p.s.a. w kontekście zarzutów procesowych podniesionych w skardze kasacyjnej oraz uznaniowego charakteru kontrolowanej przez Sąd decyzji. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadkach o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 P.p.s.a z wyłączeniem rozstrzygnięć pozostawionych uznaniu organu. Nie mógł być w tej sprawie zastosowany przez Sąd I instancji. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.