II SA/Wa 1676/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r., 2. zasądza od Prezesa Sądu Apelacyjnego w [....] na rzecz skarżącego J. J.kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Sądu Apelacyjnego w W. (zwany dalej Prezesem SA w W./Organem) decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] (zwaną dalej decyzją z dnia [...] marca 2021 r.) po rozpatrzeniu odwołania J.J. (zwanego dalej Wnioskodawcą/Skarżącym) od decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w W. (zwanego dalej Prezesem SO w W./Organem I Instancji) z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] (zwaną dalej decyzją z dnia [...] lutego 2021 r.) o odmowie udostępnienia informacji publicznej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżący wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. - złożonym za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej - zwrócił się do Prezesa SO w W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci aktu oskarżenia w sprawie o sygn. akt [...] [...] oraz znajdujących się w aktach sprawy postanowienia o zatrzymaniu, postanowieniu prokuratora o ogłoszeniu zarzutu, postanowienia sądu o tymczasowym aresztowaniu, postanowienia sądu o uchyleniu tymczasowego aresztowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Prezes SO w W. poinformował Wnioskodawcę, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, bowiem jej udostępnienie wiązałoby się z koniecznością dokonania anonimizacji 311 stron aktu oskarżenia. W pozostałym zakresie wniosku Prezes SO w W. wyjaśnił, że tryb i zasady udostępniania informacji z postępowania karnego reguluje art. 156 § 1 k.p.k. W związku z tym wezwał Wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego uzasadniającego przetworzenie informacji. W odpowiedzi na powyższe zobowiązanie Wnioskodawca zakwestionował kwalifikację żądanych informacji, jako informacji przetworzonych, a nadto konieczny do podjęcia przez Prezesa SO w W. zakres czynności niezbędnych do realizacji wniosku. Uzasadniając przesłankę interesu publicznego wyjaśnił, że żądane informacje są mu niezbędne do przygotowywanej publikacji mającej na celu przyczynienie się do zwiększenia przez państwo nakładów finansowych na szkolenie i modernizację kontrwywiadu, jak i uświadomienie ustawodawcy konieczności pilnej nowelizacji art. 130 k.k., który w obecnym kształcie utrudnia służbom ochrony państwa ściganie nowych form szpiegostwa. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Prezes SO w W. odmówił Wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Prezesem SO w W. wnioskowane dane dotyczą spraw publicznych, i w związku z tym jest obowiązany udostępniać informację publiczną, jednakże w sytuacji złożenia wniosku o udzielenie informacji w zakresie informacji, które stanowią przedmiot ochrony tajemnicy ustawowej, prawo do żądania wskazanej informacji zostało ograniczone. Wskazał, że sprawa [...] [...] wpłynęła do Sądu Okręgowego w W. w dniu [...] listopada 2020 roku i na dzień wydania niniejszej decyzji nie odbyła się żadna rozprawa a tym samym nie został odczytany akt oskarżenia. W ocenie Prezesa SO w W. zgodnie z art. 156 § 5 k.p.k. innym osobom akta postępowania przygotowawczego w jego toku, mogą być udostępniane tylko w wyjątkowych wypadkach za zgodą prokuratora. Zauważył, że wiadomości z postępowania przygotowawczego nie zostały ujawnione w postępowaniu sądowym i nie mogą zostać udostępnione. Nadto uznał, że złożony wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, gdyż jego realizacja wiązałaby się z koniecznością anonimizacji 311 stron aktu oskarżenia złożonego w sprawie [...] [...]. W ocenie Prezesa SO w W.Wnioskodawca wezwany do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego uzasadniającego przetworzenie informacji, nie wykazał istnienia przesłanki szczególnego znaczenia żądanej przez niego informacji dla interesu publicznego. Zdaniem Prezesa SO w W. wykazywany przez Wnioskodawcę interes w postaci takiej, iż przygotowuje On publikację mającą na celu przyczynienie się do zwiększenia przez państwo nakładów finansowych na szkolenie i modernizację kontrwywiadu, jak i uświadomienie ustawodawcy o koniczności pilnej nowelizacji art. 130 k.k., który w obecnym kształcie utrudnia służbom ochrony państwa ściganie form szpiegostwa przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej, nie jest wystarczającym argumentem, przemawiającym za uznaniem go za szczególnie istotny dla interesu publicznego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wnioskodawca podnosząc zarzut naruszenia: 1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, podczas gdy nie wykazano zasadności ochrony wartości prawnie chronionych, a dokonane ograniczenie nie spełnia warunków proporcjonalności i konieczności; 2. art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie czy wnioskowane informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, osób mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz czy osoby zrezygnowały z przysługującego im prawa, jak również przez jego zastosowanie w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki do ograniczenia dostępu do informacji publicznej; 3. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z tymi przepisami oraz zasadą zaufania do obywateli, w szczególności poprzez brak poczynienia ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także niedostateczne wyjaśnienie motywów podjętej decyzji. W konsekwencji Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Prezes SA w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. Jak podał Prezes SA w W., Prezes SO w W. wskazał, że ujawnienie informacji zgromadzonych w toku postępowania przygotowawczego nastąpi dopiero z chwilą odczytania aktu oskarżenia. W konsekwencji zgodził się z twierdzeniem, że dopóki nie nastąpi ujawnienie na rozprawie aktu oskarżenia oraz innych dokumentów zebranych w toku postępowania przygotowawczego, to informacje takie objęte są ograniczeniami wskazanymi w art. 5 ust. 1 w zw. z art. 156 § 5 k.p.k. (obowiązuje wobec nich zasada niejawności). Powyższe wynika pośrednio także z art. 241 k.k., który to przepis penalizuje zachowanie polegające na publicznym rozpowszechnianiu - bez zezwolenia - wiadomości z postępowania przygotowawczego, zanim zostały ujawnione w postępowaniu sądowym. Organem, który może wydać zezwolenie na rozpowszechnianie wiadomości z postępowania przygotowawczego, jest prokurator (art. 298 k.p.k.), zaś po wpłynięciu aktu oskarżenia do sądu organem właściwym jest sąd. Zdaniem Prezesa SO w W., Prezes SO w W. trafnie powołując się na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. odmówił udostępnienia informacji publicznej. W tym też jego zdaniem niezasadne są zarzuty w zakresie naruszenia art. 61 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej jest skonkretyzowane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w której, w zgodzie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, unormowano podstawy ograniczenia tego prawa. Uznał, że zakres żądanych informacji w postaci udostępnienia Skarżącemu aktu oskarżenia stanowi w istocie żądanie udostępnienia informacji przetworzonej. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, zarzucając naruszenie przepisów: I. prawa materialnego w postaci: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 1 ust. 1,2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 poz. 2176) (zwaną dalej u.d.i.p) poprzez nieudostępnienie informacji w zakresie żądanym we wniosku skarżącego, 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p poprzez uznanie, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, 3. art. 5 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie żądanych przez skarżącego informacji jako informacje niejawne, które nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p bez przywołania konkretnych wartości wymienionych w tych przepisach, które mogłyby uzasadniać odmowę udostępnienia informacji publicznej. II. postępowania poprzez naruszenie: 1. art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie się jedynie do przedstawienia w uzasadnieniu ogólnego stanu prawnego sprawy bez wskazania przy tym np. w jakim zakresie prywatność osoby fizycznej jest przesłanką do odmowy udzielenia informacji (w decyzji tylko wspomniano o art. 5 ust. 1 u.d.i.p, ale bez późniejszego odniesienia do stanu faktycznego), w jakim zakresie są to informacje niejawne lub "inne tajemnice", o których wspomina przedstawiony w treści decyzji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wyprowadzenie sprzecznej ze sobą argumentacji wskazującej na odmowę udostępnienia informacji również z uwagi na uznanie jej za informację przetworzoną, co wywołuje wątpliwości co do faktycznej podstawy rozstrzygnięcia. W związku z powyższym wnosił uchylenie skarżonej decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w W., a także wskazanie organom obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej stosownie do wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt sprawy i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa SA w W. z dnia [...] marca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa SO w W. z dnia [...] lutego 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwaną dalej "P.p.s.a."). Przedmiotem wniosku Skarżącego było żądanie udostępnienia aktu oskarżenia w sprawie [...] [...] oraz dokumentów załączonych do akt postępowania przygotowawczego, tj. postanowienia o zatrzymaniu, postanowieniu prokuratora o ogłoszeniu zarzutu, postanowienia sądu o tymczasowym aresztowaniu, postanowienia sądu o uchyleniu tymczasowego aresztowania. Nie ulega żadnym wątpliwościom, że żądanie dotyczy udostępnienia dokumentów urzędowych, które to związane były z prowadzonym przez prokuraturę postępowaniem przygotowawczym. W tym stanie rzeczy Sąd uznał w pierwszej kolejności, że Organ, wydając zaskarżoną decyzję w sposób należyty nie rozpoznał sprawy i nieprawidłowo zastosował art. 15 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, że do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. W starszym orzecznictwie stwierdzano, że nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu II instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (zob. np. wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 6 czerwca 1997 r., III SA 515/96, "Wspólnota" 1997, nr 45, s. 26; wyrok NSA z 20 stycznia 1998 r., I SA/Ka 1050/96, LEX nr 31879; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, LEX nr 43276; teza pierwsza wyroku NSA z 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, LEX nr 37240; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, LEX nr 48725). Współcześnie przyjmuje się natomiast, że nie jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności sytuacja, w której organ odwoławczy rozpoznając odwołanie w uzasadnieniu ostatecznej decyzji nie ustosunkowuje się do niektórych zarzutów zawartych w odwołaniu (zob. np. wyrok NSA z 8.01.2019 r., II OSK 259/17, LEX nr 2624939). Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika mianowicie obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. W związku z powyższym, organ odwoławczy nie ma obowiązku odnoszenia się do tych zarzutów odwołania, które dotyczą kwestii niemających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (por. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, uwaga 6 do art. 15, LEX/el. 2021). Należy zauważyć, że stanowisko Organów prezentowane w decyzjach wprowadziło pewne zamieszanie do sprawy. Z jednej strony organy wykazują, że wnioskowana przez Skarżącego informacja jest informacją publiczną przetworzoną a jej udostępnienie wiązałoby się z koniecznością dokonania anonimizacji 311 stron aktu oskarżenia. Wobec tego Skarżący został zobowiązany do wykazania istnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego, której to przesłanki zdaniem Organów nie wykazał. Z drugiej strony organy wskazują, że w pozostałym zakresie wniosku tryb i zasady udostępniania informacji z postępowania karnego reguluje art. 156 § 1 k.p.k.. W tym miejscu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. (I OPS 7/13), wyjaśnił, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są m.in. przepisy 156 i 321 K.p.k. Przepis art. 156 §1 K.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 K.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Art. 156 § 5 i 5a odnoszą się z kolei do postępowania przygotowawczego. Przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a K.p.k. adresowane są w stosunku do wszystkich potencjalnych adresatów, a nie tylko wobec stron postępowania karnego, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego. Są one przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Całość wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do następujących wniosków. Po pierwsze, przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a K.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 K.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, wskazane przepisy K.p.k. stanowią "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej. Skoro zatem dostęp do żądanych informacji publicznych określają przepisy szczególne, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., to w sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ będzie zobowiązany do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnego udostępnienia żądnych informacje w trybie przewidzianym w K.p.k.. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.