II OSK 521/21

Dnia 7 grudnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 661/20 w sprawie ze skargi G. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie zaleceń konserwatorskich 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. na rzecz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 661/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę G. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie wydania zaleceń konserwatorskich. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] lipca 2020 r. skierowanym do inwestora P. B. (dalej: inwestor), [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] (dalej: Wojewódzki Konserwator Zabytków) wydał na podstawie art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm. – dalej: ustawa o ochronie zabytków) zalecenia konserwatorskie dotyczące możliwości zagospodarowania działki nr [...] w G. zgodnie z przedłożonym przez inwestora w piśmie z [...] stycznia 2020 r. projektem koncepcyjnym zagospodarowania terenu wraz z formą zabudowy hotelu. Zaskarżone zalecenia wydano na wniosek z 15 maja 2020 r. o ponowne wydanie opinii konserwatorskiej do którego dołączono opracowania, których wymóg sporządzenia dla projektowanej inwestycji wskazał organ w zaleceniach konserwatorskich z [...] lutego 2020 r. Działka objęta postępowaniem została oddana inwestorowi w użytkowanie wieczyste umową zawartą w formie aktu notarialnego z [...] stycznia 2019 r. W warunkach przetargu poprzedzającego ustanowienie użytkowania wieczystego założono konieczność uzgodnienia z organem możliwości zagospodarowania nieruchomości przedstawionych w złożonych w ramach przetargu ofertach dla celów weryfikacji ich wykonalności w aspekcie zgodności z wymogami ochrony zabytków. Północnowschodnia część działki objętej inwestycją znajduje się na terenie układu urbanistycznego objętego prawną ochroną konserwatorską na podstawie art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z [...] grudnia 2018 r. pozytywnie zaopiniował przedstawioną przez inwestora koncepcję zagospodarowania nieruchomości i na tej podstawie w drodze przetargu wyłoniono inwestora. We wspomnianym piśmie z [...] stycznia 2020 r. inwestor przedłożył zmieniony względem koncepcji przetargowej projekt koncepcyjny uwzględniający dotychczasowe uzgodnienia, uwagi i zalecenia konserwatorskie. W piśmie wskazał, że ze względu na wymogi obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz treść umowy z G. z [...] stycznia 2019 r. nie jest możliwe dalsze zmniejszanie kubatury projektowanego budynku. Skargę na zalecenia konserwatorskie z [...] lipca 2020 r. złożyła G. zarzucając naruszenie podstawowych zasad postępowania, a w szczególności art. 6, 8 i 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 735 ze zm. – dalej: k.p.a.) wskutek zajęcia negatywnego stanowiska w przedmiocie możliwości zagospodarowania zabytku nieruchomego zgodnie z przedstawioną organowi koncepcją architektoniczną, pomimo wcześniejszego wydania przez ten sam organ, w tym samym stanie faktycznym i prawnym, całkowicie odmiennych zaleceń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę wskazując, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste pozbawiło skarżącą możliwości ich kwestionowania. Mając na uwadze treść art. 233 ustawy z dnia 21 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm. - dalej: kodeks cywilny) wskazał, że użytkownik wieczysty ma wyłączne prawo korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste pozbawiło więc skarżącą możliwości kwestionowania zaleceń konserwatorskich. Nie zmienia tego stanowiska okoliczność, że, jak twierdzi skarżąca, podpisanie umowy wieczystego użytkowania nieruchomości zostało uzależnione od dopuszczenia przez organ możliwości realizacji określonej koncepcji zagospodarowania nieruchomości, czy też że stanowisko organu może spowodować rozwiązanie umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości. Okoliczności te dotyczą wyłącznie kwestii stosunków pomiędzy skarżącą jako właścicielem a inwestorem jako użytkownikiem wieczystym i mogą świadczyć co najwyżej o interesie faktycznym skarżącej, ale nie interesie prawnym. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku G. zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że skarżąca nie posiadała legitymacji czynnej do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na czynność w postaci zaleceń konserwatorskich w przedmiocie koncepcji zagospodarowania terenu wraz z formą zabudowy hotelu zawartych w piśmie z [...] lipca 2020 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskutek braku interesu prawnego. Skarżąca wskazała, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, ocena istnienia interesu prawnego nie wynika tylko ze związku między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a czynnością organu administracji publicznej, ale także z interesu prawnego wywodzonego z przepisów prawa procesowego. Istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego do wniesienia skargi do sądu wynikało więc przynajmniej z uznania jej za stronę przy wszczęciu postępowania i w jego toku, aż do zakończenia. Interes prawny gminy w rozpoznawanej sprawie nie wynikał jedynie z normy prawa procesowego, ale również, z norm prawa materialnego. Gmina oddając nieruchomość w użytkowanie wieczyste nie utraciła praw właściciela. Utraciła jedynie częściowo władztwo nad nieruchomością, w takim zakresie, w jakim wyznacza go prawo użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 233 kodeksu cywilnego, władztwo użytkowania wieczystego nad oddaną nieruchomością zakreślają granice ustaw oraz, co szczególnie istotne w rozpoznawanej sprawie, umowa zawarta z właścicielem. Koncepcja zaakceptowana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została w piśmie z [...] grudnia 2018 r. wprost przeniesiona do umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego w ramach wykonania postanowień art. 239 kodeksu cywilnego. Ograniczenie władztwa gminy może trwać przez okres przewidziany umową, ale może również ustać wcześniej. W obu przypadkach pełne władztwo skarżącej nad nieruchomością zostanie jej przywrócone, a ograniczenia w możliwości jej zagospodarowania przewidziane w zaskarżonych zaleceniach konserwatorskich pozostaną w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wskazał, że wyłącznym posiadaczem, w rozumieniu art. 27 ustawy o ochronie zabytków, działki nr [...] w G. jest inwestor będący użytkownikiem wieczystym. Brak jest więc jakiejkolwiek materialnoprawnej podstawy dla kwalifikowania skarżącej gminy w zakresie uprawnień lub zobowiązań w granicach dyspozycji powyższego przepisu. Skarżąca jako właściciel, która przekazała nieruchomość w użytkowanie wieczyste jest uprawniona jedynie do pobierania opłaty rocznej za ustanowione użytkowanie wieczyste oraz do kalkulowania jej wysokości odpowiednio do zmiany wartości, ewentualnie do prawa pierwokupu, mając na uwadze art. 233 kodeksu cywilnego. Gmina utraciła interes prawny o którym mowa w art. 50 p.p.s.a. wraz z ż oddaniem nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Pozostał jej jedynie interes faktyczny. Organ wskazał, że tylko podmiot uczestniczący w postępowaniu administracyjnym może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Od momentu podpisania umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, tj. od [...] stycznia 2019 r. rozstrzygnięcia oraz wymiana stanowisk dokonywała się pomiędzy organem konserwatorskim i użytkownikiem wieczystym. Adresatem zaskarżonych zaleceń konserwatorskich z [...] lipca 2020 r. jest inwestor, który tych zaleceń nie kwestionował. Skarżąca nie wykazała więc również interesu procesowego w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 2. Sprawa podlega rozpoznaniu, zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. 3. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku uznania legitymacji skarżącej do wniesienia skargi do sądu na zalecenia konserwatorskie wydane na podstawie art. 27 ustawy o ochronie zabytków. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a., posiada każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie swojej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, o ile przepisy ustawy tak stanowią (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Jedną z podstawowych cech interesu prawnego, w odróżnieniu do interesu faktycznego, jest oparcie go na obowiązującej normie prawa materialnego. Może to być norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji swoich uprawnień lub obowiązków. Interes prawny posiada również adresat decyzji administracyjnej w razie błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2019, s. 342-343). Skarżąca swój interes prawny wywodzi w pierwszej kolejności z uznania jej za stronę postępowania, którego rezultatem było wydane zaskarżonych zaleceń. Nie dostrzega jednak szczególnego trybu, w którym wydawane są zalecenia konserwatorskie. 4. Charakter prawny zaleceń konserwatorskich nie jest określony w ustawie. Stosownie do art. 27 ustawy o ochronie zabytków, na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. W piśmiennictwie przyjmuje się, że podstawowym elementem odróżniającym zalecenia konserwatorskie od decyzji jest brak wymagania podwójnej konkretności – konkretnego adresata i konkretnej sprawy. Wiążą każdorazowego właściciela lub posiadacza zabytku, a także prowadzą do samozwiązania się administracji konserwatorskiej przy ewentualnym podejmowaniu dalszych rozstrzygnięć administracyjnych w sprawie danego zabytku. Mają charakter przyrzeczenia administracyjnego (K. Zalasińska, Zalecenia konserwatorskie na tle prawnych form działania administracji, Przegląd Prawa Publicznego Nr 6/2009, s. 27-36; M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski [w:] M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, art. 27.). Ustawa o ochronie zabytków nie reguluje trybu w jakim następuje wydanie zaleceń konserwatorskich. Bez wątpienia jednak dzieje się to poza reżimem postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 1 k.p.a. Zalecenia konserwatorskie nie są ani decyzją administracyjną, ani nie stanowią milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Skoro więc stosowanie art. 27 ustawy o ochronie zabytków nie następuje w trybie k.p.a., nie znajduje również zastosowania regulacja odnosząca się do kręgu stron postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia więc fakt przesłania skarżącej gminie do wiadomości zaskarżonych zaleceń konserwatorskich z [...] lipca 2020 r., bowiem skierowane były wyraźnie do użytkownika wieczystego nieruchomości, co wynika z treści pisma. Nieistotne jest również kierowanie pozostałej korespondencji dotyczącej nieruchomości, której dotyczą zaskarżone zalecenia. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie mógł więc zostać uwzględniony. 5. Należy również zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości objętej zaskarżonymi zaleceniami konserwatorskimi pozbawiło skarżącą możliwości ich kwestionowania. Interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. cechuje się istnieniem po stronie podmiotu roszczenia o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Skarżąca konstruując w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. nie wskazała z jakiego przepisu prawa wywodzi swoje roszczenie o wydanie zaleceń konserwatorskich. Dopiero natomiast powołanie się na konkretną normę prawa i wykazanie wpływu wydania aktu stosowania tej normy prawnej na sytuację prawną konkretnego podmiotu w zakresie prawa pozwala na stwierdzenie istnienia interesu prawnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2019, s. 344). Z prawa do wniesienia wniosku o wydane zaleceń konserwatorskich na podstawie art. 27 ustawy o ochronie zabytków skorzystał inwestor, który nabywając prawo użytkowania wieczystego zyskał możliwość korzystania z tej nieruchomości w zakresie określonym przepisami ustaw, umową i zasadami współżycia społecznego (art. 233 kodeksu cywilnego). W tym samym zakresie właściciel utracił władztwo nad nieruchomością. Umową z [...] grudnia 2019 r. inwestor został zobowiązany do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z koncepcją stanowiącą załącznik do umowy. W toku realizacji inwestycji złożył nowy projekt koncepcyjnego zagospodarowania nieruchomości z [...] stycznia 2020 r. uwzględniający poprzednie zalecenia i uzgodnienia wydane przez organ konserwatorski. Zaskarżone zalecenia konserwatorskie z [...] lipca 2020 r. dotyczą realizacji tego ostatniego projektu koncepcyjnego, do którego realizacji uprawniony i zobowiązany jest wyłącznie aktualny użytkownik. Z tej racji nie można uznać uprawnienia do wniesienia skargi do sądu po stronie skarżącej. Chybione jest również szukanie interesu prawnego do kwestionowania zaleceń konserwatorskich w niezgodności tych zaleceń z uprzednio zaakceptowaną przez organ konserwatorski koncepcją stanowiącą załącznik do umowy oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości z [...] stycznia 2019 r. Nie istnieje bowiem przepis prawa powszechnie obowiązującego, który w takim przypadku uprawniałby właściciela oddanej w użytkowanie nieruchomości do żądania wydania stosownych zaleceń. Z tej racji, również zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. 6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.