IV SA/Gl 1064/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. nr. [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., dalej ustawa wprowadzająca), pismem z 24 maja 2017 r. zaproponował L. K. (dalej skarżący) warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach: 1) rodzaj służby - służba stała, 2) stopień służbowy – [...], 3) stanowisko służbowe – [...], zaliczane do kategorii stanowisk eksperckich, 4) jednostka organizacyjna KAS, w której będzie realizował zadania: Śląski Urząd Celno-Skarbowy w Katowicach, Delegatura w Katowicach, 5) komórka organizacyjna: Drugi Referat Kontroli Celno-Skarbowej Rynku, 6) miejsce pełnienia służby: K., PI. [...], 7) uposażenie: - uposażenie zasadnicze według mnożnika 1,976 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,465 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Skarżący w dniu 29 maja 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji służby. Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym nie zgodził się z wysokością zaproponowanego mu uposażenia zasadniczego, bowiem zostało one obniżone w stosunku do poprzedniego uposażenia. Zdaniem strony takie działaniem organu jest niesprawiedliwe, krzywdzące i niezgodne z prawem w zakresie pozbawienia praw nabytych. Skarżący zaakcentował, że inni funkcjonariusze pełniący służbę w Drugim Referacie Kontroli Celno-Skarbowej mają uposażenie zasadnicze przeliczone w ten sposób, że nie zostało im ono obniżone. Skarżący zwrócił uwagę na posiadane kwalifikacje zawodowe, wykształcenie i dotychczasowy przebiegu służby. Zaznaczył, że wniosek nie jest odmową przyjęcia propozycji, gdyż propozycję przyjął, a we wniosku kwestionuje jedynie obniżenie uposażenia zasadniczego. Wniósł o złożenie propozycji służby zawierającej propozycję uposażania zasadniczego takiego jakie miał uprzednio lub wyższego oraz propozycji objęcia stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej. Skarżący odnosząc się do zaproponowanych warunków służby wskazał, że otrzymał obniżone uposażenie zasadnicze tj.: służba stała, młodszy aspirant, młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, mnożnik uposażenia zasadniczego 1,976 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej (dotychczas 2,134), dodatek za stopień służbowy wg mnożnika 0,465 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej (taki sam) oraz dodatek za wieloletnią służbę 25% (taki sam). Obniżenie mnożnika uposażenia zasadniczego do 1,976 spowodowało zmniejszenie tego uposażenia o około 296 zł oraz dodatku za wieloletnią służbę o około 74 zł, co w sumie wyniosło około 370 zł. W dalszej kolejności skarżący opisał przebieg dotychczasowej służby w organach celnych zaznaczając, że obniżenie uposażenia zasadniczego ma ewidentnie charakter nierównego traktowania i dyskryminacji ponieważ inni funkcjonariusze pełniący służbę w Dziale Kontroli Celno - Skarbowej Rynku mają zaproponowane te same warunki pełnienia służby, które posiadali dotychczas i nie obniżono im mnożnika uposażenia zasadniczego kwoty bazowej. Obniżenie uposażenia powoduje jednocześnie obniżenie należnych mu dodatków. Zdaniem skarżącego przyznanie dodatku kontrolerskiego nie jest żadnym wyrównaniem wysokości otrzymywanego uposażenia do poziomu uposażenia zasadniczego sprzed otrzymanej propozycji, gdyż inni celnicy zachowując dotychczasowy poziom uposażenia zasadniczego sprzed otrzymanej propozycji mają również przyznany dodatek kontrolerski, co dodatkowo podwyższa ich uposażenie zgodnie z intencją Ministra Rozwoju i Finansów określoną w rozporządzeniu z dnia 26 kwietnia 2017 r. w sprawie dodatku kontrolerskiego dla osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017r., poz. 868, dalej rozporządzenie z 26 kwietnia 2017r.). W ocenie skarżącego przyjęcie takiego wnioskowania, że przyznanie dodatku kontrolerskiego jest wyrównaniem wysokości otrzymywanego uposażenia do poziomu uposażenia zasadniczego sprzed otrzymanej propozycji jest błędne. Dodatek kontrolerski jest elementem fakultatywnym do uposażenia i w razie ewentualnej zmiany zadań może zostać nie przyznany. Skarżący wskazał także na trudną sytuację rodzinną, w szczególności konieczność leczenia żony, która jest osobą niepełnosprawną ze względu na chorobę onkologiczną. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymał w mocy propozycję określającą warunki służby w Służbie Celno - Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 1257, dalej K.p.a.), art. 169 ust. 4 i 5 ustawy wprowadzającej oraz art. 276 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1947 ze zm., dalej K.A.S.). Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i zastosowane regulacje prawne, w tym art. 165 ust. 7 K.A.S. Wskazał, że zgodnie z art. 224 K.A.S. uposażenie funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, tym samym wysokość uposażenia funkcjonariusza nie może być oceniana jedynie przez porównanie mnożników kwoty bazowej służących do ustalenia uposażenia zasadniczego. Odnosząc się do kwestii wysokości uposażenia zaproponowanego w złożonej propozycji służby w kategorii stanowisk specjalistycznych, wyjaśnił, iż zostało ono ustalone w oparciu o następujące zasady: 1) uposażenie brutto zostało przeliczone z zastosowaniem mnożnika 1,976; 2) uwzględniono dodatek z tytułu wysługi lat - 25 % (według stanu na dzień 1 czerwca 2017r.). 3) uwzględniono dodatek za stopień służbowy - 0,465 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; 4) ze względu na wykonywanie obowiązków służbowych w komórce realizującej zadania kontrolne przyznano dodatek kontrolerski, przyznany na podstawie § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 oraz § 9 rozporządzenia z 26 kwietnia 2017 r. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 226 ust. 2 K.A.S. dodatek kontrolerski jest dodatkiem o charakterze stałym. Powyższe zasady zostały przyjęte w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy wykonujących zadania w komórkach realizujących zadania kontrolne, którym został przyznany dodatek kontrolerski w wysokości 10% zasadniczego uposażenia miesięcznego. Uposażenie dla funkcjonariuszy celno-skarbowych realizujących zadania, które nie uprawniają do przyznania im dodatku kontrolerskiego ustalone było według odmiennych zasad, jednakże przestrzegano generalnej zasady, aby nowe uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami nie było niższe, niż dotychczasowe, chyba że, jak wspomniano wyżej, było wyższe niż 6.000 zł. W ocenie organu nieuprawniony jest zarzut dyskryminacji i nierównego traktowania. Dyrektor odnosząc się do kwestii zaproponowania wyższego stanowiska, niż zajmowane przed propozycją, poinformował, że zaproponowane stanowisko jest takie samo jak dotychczasowe i adekwatne do wykonywanych przez skarżącego zadań. Stanowiska w grupie stanowisk eksperckich zaproponowano tym funkcjonariuszom, którzy w ramach wykonywanych zadań kontrolnych realizują bardziej złożone zadania. Ponadto odnosząc się do przekształcenia stosunku pracy w stosunek służbowy, jakie miało miejsce w 2010 r. organ nie zajął stanowiska, gdyż to zagadnienie zostało rozstrzygnięta przez Dyrektora Izby Celnej w Katowicach, w ramach przysługujących mu kompetencji. Organ w konkluzji stwierdził, że złożenie propozycji nastąpiło z uwzględnieniem wszelkich wymogów określonych przez ustawodawcę, toteż brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów i zmiany propozycji określającej warunki służby. Skarżący w piśmie z dnia 2 października 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i nie zgodził się z treścią zaskarżonej decyzji. Zarzucił: 1) naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez: a) pominięcie tego, że przyznany dodatek kontrolerski jak również jego wysokość (od 2 do 50% uposażenia zasadniczego), przyznawany jest fakultatywnie i pod pewnymi warunkami określonymi w przepisie art. 148 ust. 1 i 2 K.A.S. oraz w przepisach rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2017r. a jego przyznanie oraz wysokość uzależnione jest od: - wykonywanych zadań, na których przyznanie skarżący nie ma wpływu i może w dowolnym momencie otrzymać od organu zadania, które nie będą uprawniały do otrzymania dodatku kontrolerskiego i tym samym uposażenie zostanie obniżone, - wyników i osiągnięć odpowiednio w wykonywaniu zadań kontrolnych, o których mowa w art. 148 ust. 1 pkt 2 K.A.S., - zajmowanego stanowiska służbowego, kwalifikacji i doświadczenia, - czasu służby przeznaczonego na opracowywanie dokumentacji z wykonywanych zadań kontrolnych lub na weryfikacji takiej dokumentacji, - oceny za wykonane zadania kontrolne oraz zrealizowane zadania i czynności, o których mowa w art. 148 ust. 1 pkt 2 K.A.S., b) pominięcie tego, że przyznany dodatek kontrolerski nie jest wypłacany za okres nieobecności w służbie dłuższy niż 30 kolejnych dni kalendarzowych, z innych przyczyn niż urlop wypoczynkowy, natomiast skarżący może zostać przeniesiony do innych komórek, gdzie zadania uprawniające do dodatku kontrolerskiego w ogóle nie będą wykonywane, i tym samym spowoduje to obniżenie uposażenia o obecnie przyznany dodatek, c) brak uwzględnienia tego, że uposażenie zasadnicze przed dniem wręczenia propozycji służby w wysokości 2,134 mnożnika kwoty bazowej wynikało z posiadanych przez skarżącego kwalifikacji zawodowych, wykształcenia i przebiegu dotychczasowej służby, co powoduje że skarżący utracił uposażenie zasadnicze, na które zapracował dotychczasową służbą i podnoszeniem kwalifikacji zawodowych, natomiast na obecnym etapie organ pozbawiał skarżącego tego uposażenia bez jakiegokolwiek merytorycznego i obiektywnego uzasadnienia, podając wyłącznie że jest to zgodne z prawem tj.: "propozycja pełnienia służby została przedstawiona w oparciu o obowiązujące przepisy prawa w randze ustawy" d) pominięcie okoliczności, że dodatek kontrolerski nie może być brany pod uwagę do uposażenia zasadniczego, ponieważ jest ustalany procentowo od uposażenia zasadniczego i w rzeczywistości jest jego wypadkową (tj. dodatkiem do uposażenia), co powoduje że tak zwane przez organ wyrównanie skarżącemu uposażenia zasadniczego dodatkiem kontrolerskim stanowi obejście przepisów, który na uposażenie przed dniem otrzymania nowych warunków propozycji służby słusznie zapracował dotychczasowym przebiegiem służby. Ponadto zarzucił: 2) brak uwzględnienia § 1 porozumienia zawartego pomiędzy Szefem KAS a NSZZ Solidarność, które stanowiło, że przyszłe uposażenie funkcjonariuszy będzie miało wysokość nie niższą niż otrzymywane dotychczas, podczas gdy uposażenie zasadnicze skarżącego zostało obniżone, gdyż dodatek kontrolerski nie stanowi uposażenia zasadniczego i w każdym czasie może zostać nie przyznany, jego wysokość może ulec zmianie, bądź może zostać utracony. 3) wskutek błędnych ustaleń faktycznych niewłaściwe zastosowywanie oraz przez błędną wykładnię przepisów K.A.S., ustawy wprowadzającej i przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie dodatku kontrolerskiego: a) naruszenie prawa materialnego tj. obrazę art. 32 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i obniżenie uposażenia zasadniczego skarżącego, w okolicznościach gdzie innym funkcjonariuszom pełniącym służbę razem ze skarżącym w Drugim Referacie Kontroli Celno-Skarbowej Rynku Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego Delegatura w Katowicach, którzy mają podobny staż pracy oraz identyczny status stanowiska czyli mł. ekspert, natomiast uposażenie zasadnicze jeszcze wyższe od skarżącego. Powoduje to, że dodatek kontrolerski ponadto podwyższa ich uposażenie, co spełnia intencję Ministra Rozwoju i Finansów określoną w rozporządzeniu w sprawie dodatku kontrolerskiego jak również wolę ustawodawcy określoną w przepisie art. 148 ust. 2 K.A.S. (tj. dodatek ten ma mieć charakter motywujący do sprawnego wykonywania kontroli a nie charakter wyrównujący odebrane uposażenie zasadnicze). Zdaniem skarżącego w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych, wykształcenia i dotychczasowego przebiegu służby (tj. doświadczenia zawodowego i życiowego, stażu służby, rodzaju wykonywanych zadań oraz oceny służby przez przełożonych) jest to niezasadne i merytorycznie niewłaściwe. b) naruszenie prawa materialnego tj. obrazę art. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i obniżenie uposażenia zasadniczego, gdzie równocześnie innym funkcjonariuszom mającym podobny staż pracy oraz taki sam status stanowiska czyli mł. ekspert zaproponowano te same warunki pełnienia służby, które posiadali dotychczas oraz obniżenie uposażenia zasadniczego skarżącego, pomijając zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Wobec powyższego skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie i przywrócenie uposażenia zasadniczego w wysokości, którą posiadał przed wręczeniem propozycji służby tj.: do mnożnika kwoty bazowej wynoszącego 2,134 lub wyższego ewentualnie złożenie skarżącemu propozycji stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej z mnożnikiem kwoty bazowej przysługującym odpowiednio do tego stanowiska. Ponadto domagał się zwrotu utraconego uposażenia. Skarżący odniósł się do twierdzeń organu, że obniżenie mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego nie powoduje zmiany uposażenia, gdyż zgodnie z art. 226 ust. 2 K.A.S. otrzymany dodatek kontrolerski wyrównuje różnicę w uposażeniu, ponieważ jest dodatkiem o charakterze stałym. Zaznaczył, że dodatek kontrolerski przyznawany jest pod pewnymi warunkami i zależny jest on od wykonywanych zadań. Skarżący zwrócił uwagę na obniżenie także innych dodatkowych składników do uposażenia zasadniczego. Zaakcentował, że zasada ochrony praw nabytych jako jeden z podstawowych elementów państwa demokratycznego stanowi regułę ogólną przewijającą się przez cały system prawny i polega na zakazie arbitralnego odbierania lub ograniczania praw podmiotowych, które są zawarte w normach ogólnych obowiązujących z mocy konstytucji. Ponadto organ nie zastosował się do wytycznych Szefa Krajowej Administracji Skarbowej określonych w piśmie z dnia [...] r. w którym Szef KAS wyraźnie i stanowczo podkreślił, że propozycje pracy bądź służby muszą opierać się na przepisach prawa oraz być transparentne i sprawiedliwe dla wszystkich pracowników i funkcjonariuszy Krajowej Administracji Skarbowej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zdaniem organu ustawodawca w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej dopuścił całkowitą zmianę warunków pełnienia służby, we wszystkich jej obszarach, także w wysokości zaproponowanego uposażenia, skoro stwierdził, że w terminie do dnia 31 maja 2017 r. odpowiednie organy składają pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Dyrektor odniósł się do wymienionych przez skarżącego z imienia i nazwiska innych funkcjonariuszy służby celnej podkreślając, że wykonują oni inne zadania, więc ich sytuacja jest nieadekwatna do sytuacji skarżącego. Tymczasem organ uwzględnił posiadane przez skarżącego kwalifikacje i przebieg służby. Ponadto wskazał, że skarżący otrzymał propozycję służby. Charakter stosunku służbowego zasadniczo różni się od charakteru stosunku pracy. Jednym z definiujących go elementów jest służbowe podporządkowanie, które faktycznie ogranicza możliwość wyboru przez funkcjonariusza zarówno miejsca wykonywania zadań jak i ich rodzaju - zawsze będzie to wynikiem prowadzonej polityki kadrowej oraz potrzeb Urzędu Celno-Skarbowego, w którym funkcjonariusz pełni służbę, z uwzględnieniem jego kwalifikacji, kompetencji i predyspozycji, jak miało to miejsce w przypadku skarżącego. Zdaniem organu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Skarżący nie wskazał, w jakim sposób naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miałoby przyczynić się do ewentualnych niekorzystnych zmian w obszarze stosunku służbowego skarżącego oraz nie udowodnił związku pomiędzy ewentualnym naruszeniem norm wynikających z przywołanych przepisów a stosunkiem służbowym. Zgromadzony w postępowaniu materiał wskazuje, iż organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, czego skarżący na etapie postępowania nie kwestionował. Organ zaznaczył, że proces przedkładania propozycji oparty na ustawie wprowadzającej miał na celu stworzenie nowej, dostosowanej do aktualnych potrzeb i zadań Służby Celno-Skarbowej, a ustawodawca pozostawił dużą swobodę decyzyjną Dyrektorom Izb Administracji Skarbowej w kształtowaniu stosunków służbowych. Wobec tego zarzuty skarżącego o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej oraz zbierania i oceny dowodów nie zostały naruszone na żadnym etapie postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji stwierdzono, że złożenie propozycji służby oparto na przepisach rangi ustawowej i organ nie posiada kompetencji do oceny ich zgodności z Konstytucją. Ponadto nie został naruszona zasada równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Ponadto skarżący został potraktowany jak inni funkcjonariusze wykonujący tożsame zdania i posiadający porównywalne kwalifikacje i kompetencje a jego sytuacja nie może być porównywana z osobami wykonującymi zadania na zupełnie innych podstawach prawnych lub w innych grupach stanowisk, jak np. stanowiska kierownicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd dokonał kontroli na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga jest zasadna z powodu uchybienia przez organy przepisom prawa materialnego i procesowego. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Zgodnie z tym przepisem dyrektor izby administracji skarbowej składa funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, o której mowa w przepisie art. 165 ust. 7 tej ustawy, stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, bowiem w art. 169 ust. 4 tej ustawy wskazano decyzję administracyjną jako podstawę zaproponowania funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia służby. Ponadto na zasadzie art. 169 ust. 6 ustawy wprowadzającej, do postępowań w przedmiocie propozycji składanej przez organ funkcjonariuszowi, ustalającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stosuje się przepisy K.p.a. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji trzeba wskazać, że wymienione w art. 165 ust. 7 ustawy warunki takie jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania - odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Propozycja pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, nie jest typową propozycją, lecz jest to szczególny rodzaj propozycji, stanowiący władcze rozstrzygnięcie organu - w ramach reformy administracji skarbowej w skali globalnej - ustalające nowe warunki dalszego pełnienia służby. Przy czym wspomniana reforma wprawdzie spowodowała konieczność ukształtowania na nowo struktury organizacyjnej (nowo powstałych jednostek organizacyjnych), a w konsekwencji dostosowania zasobu kadrowego do nowych uwarunkowań strukturalnych i nałożonych zadań, jednakże te konieczne i dostosowawcze działania upoważnionych organów nie są dowolne, gdyż wynikają one z przepisów ustawy wprowadzającej, w tym art. 165 ust. 7 cyt. ustawy. Skoro ustawodawca zamieścił w tym przepisie kryteria, jakimi dyrektor izby administracji skarbowej ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów jest obligatoryjne w indywidualnej sprawie, czyli wobec konkretnego funkcjonariusza. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej (art. 169 ust. 4), której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, wymaga wykazania, że organ działał wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności bądź arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Należy także podkreślić, że do państwa, jako pracodawcy, zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne, niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. Swoboda państwa w odniesieniu do funkcjonariuszy jest zatem znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców. Powyższa argumentacja znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12 Trybunał stwierdził, że przepis art. 60 Konstytucji RP ("obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach") reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także zwalniania ze służby publicznej. Powyższe niewątpliwie dotyczy też zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. W niniejszej sprawie wskazać też trzeba na stanowisko zawarte w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02, w którym akcentuje się, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Zatem, zdaniem Sądu, adekwatne kryteria merytoryczne winny także uzasadniać składanie funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby. Zdaniem Sądu każda zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku zaś reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie w związku z obniżeniem skarżącemu wysokości uposażenia zasadniczego, konieczne jest także wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w danej sprawie interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Taki obowiązek organu wynika bowiem z art. 7 K.p.a., w świetle którego, w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto ponieważ w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zawarte zostały kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków dalszej służby (art. 169 ust. 4 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja administracyjna zawierać powinna uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl powyższego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich przesłanek i faktów istotnych dla danej sprawy. Inaczej mówiąc, motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej (por. wyrok NSA z 25 października 2016 r., II OSK 110/15, LEX nr 2258826). Jedynie prawidłowo zredagowane uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, czyli uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych faktów. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ nie podał w decyzji oraz nie uzasadnił obiektywnych przyczyny, z powodu których obniżył skarżącemu uposażenie zasadnicze według mnożnika do 1,976 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. W tym zakresie organ jedynie przedstawił poszczególne składniki wynagrodzenia, w tym ów mnożnik. Należy zgodzić się z organem, że zgodnie z art. 224 K.A.S. uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Jednakże w przypadku skarżącego obniżenie mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego wynoszącego 2,134 do mnożnika 1,976 kwoty bazowej stanowi jego obniżenie. Ponadto uposażenie zasadnicze jest podstawą do wysokości obliczania dodatków. Skarżący wskazał, że zmniejszenie mnożnika kwoty bazowej spowodowało pomniejszenie wynagrodzenia o prawie 300 zł oraz dodatku za wieloletnią służbę o około 74 zł, co razem dało około 374 zł. Ponadto dodatek kontrolerski przyznany na mocy przepisów rozporządzenia z 26 kwietnia 2017 r. nie może być swoistą "rekompensatą" za obniżenie wysokości pozostałych składników wynagrodzenia. Z art. 226 ust. 2 K.A.S. rzeczywiście wynika, że ten dodatek jest dodatkiem o charakterze stałym, jednak zasady określenia jego przyznawania zostały ustalone w tymże rozporządzeniu. W § 4 rozporządzenia stwierdzono, że pracownikowi oraz funkcjonariuszowi wykonującemu zadania określone w art. 148 ust. 1 pkt 1 K.A.S. dodatek jest przyznawany, jeśli pracownik wykonuje "zadania kontrolne". Jeżeli zatem funkcjonariusz nie będzie wykonywać owych zadań lub zmieni się ich zakres, to stawka tego dodatku może ulec zmniejszeniu lub może być on cofnięty. Analiza akt sprawy wskazuje, że organ nie wskazał żadnych obiektywnych przyczyn obniżenia skarżącemu uposażenia zasadniczego. Przede wszystkim nie wziął pod uwagę tego, że skarżący legitymuje się wyższym wykształceniem prawniczym oraz posiada duże doświadczenie zawodowe. Należy stwierdzić, że organ nie uzasadnił decyzji zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami, bowiem wskazał w zaskarżonej decyzji jedynie na przebieg dotychczasowego postępowania, art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, przytoczył składniki wynagrodzenia (np. uposażenie brutto zostało przeliczone z zastosowaniem mnożnika 1.976), w tym dodatek kontrolerski, wyjaśnił zasady jego przyznawania, odniósł się do kwestii zaproponowania wyższego stanowiska i w konkluzji stwierdził, że przedłożona propozycja służby została przedstawiona w oparciu o przepisy w randze ustawy oraz że brak jest podstawy do uwzględnienia argumentów skarżącego. Ponadto decyzja poprzedzająca zaskarżoną decyzję nie zawiera żadnego uzasadnienia, jedynie propozycje nowych warunków, podanie podstawy prawnej i pouczenie o środku zaskarżenia. Powyższe okoliczności wskazują, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nadto nastąpiło naruszenie słusznego interesu skarżącego, będącego funkcjonariuszem publicznym, który przemawia za istnieniem domniemania prawnego, wyprowadzonego z art. 7, art. 2 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, że przedstawione funkcjonariuszowi nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełnił służbę dotychczas, chyba że zaistniały okoliczności, które organ nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ nie wykazał żadnych obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 K.p.a.). Nie uzasadnił tego, jakie potrzeby służby zapewnia obniżenie skarżącemu uposażenia zasadniczego. Reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana do dowolnego obniżania funkcjonariuszom wynagrodzenia bądź ich wymiany. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w obydwu decyzjach organ dopuścił się naruszenia art. 2 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, a także art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 11, art. 80 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w art. 7 K.p.a. oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę, Sąd orzekł jak w sentencji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a.