VII SA/Wa 1315/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P I i O I na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ II instancji"), na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "p.b."), po rozpoznaniu zażalenia P I, stwierdził niedopuszczalność ww. zażalenia wniesionego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") z [...] października 2016 r. nr [...], którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy budowie wiaty drewnianej do składowania wyrobów gotowych - palet, o powierzchni zabudowy 201 m2, na terenie zakładu produkcji opakowań drewnianych, na działce o nr ew. [...] , położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] , powiat [...] , stanowiącej współwłasność O I i P I (dalej: "skarżący") oraz nałożono na skarżących obowiązek przedstawienia, w terminie do 31 stycznia 2017 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., a mianowicie: 1. zaświadczenia Wójta Gminy [...]o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2, tj.: a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy: Opisane wyżej postanowienie PINB z [...] października 2016 r. zawierało pouczenie, że nie służy na nie zażalenie. Wbrew temu pouczeniu, skarżący P I zaskarżył to rozstrzygnięcie (doręczone mu 2 listopada 2016 r.) zażaleniem, podnosząc, iż organ I instancji nie ustalił dostatecznie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Zażalenie to skarżący nadał w urzędzie pocztowym 13 grudnia 2016 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., WINB stwierdził, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż skarżącemu przysługiwało zażalenie na postanowienie PINB, ponieważ w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 48 ust. 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się m. in. art. 48 p.b. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Według WINB, siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia rozpoczął bieg od dnia następnego po dniu doręczenia skarżącemu postanowienia z [...] października 2016 r. (tj. 3 listopada 2016 r.), a więc upłynął 9 listopada 2016 r. Powyższe postanowienie WINB skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 798/17, uchylił zaskarżone postanowienie. Od ww. orzeczenia nie została przez żadną ze stron wniesiona skarga kasacyjna, wobec czego jest ono prawomocne od 3 lutego 2018 r. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku Sąd podniósł, że "organ wydał postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych w dniu [...] października 2016 r., a więc przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu art. 48 prawa budowlanego. Wówczas przepisy prawne nie przewidywały zażalenia na takie postanowienie, co oznacza, że sprawa dotycząca wstrzymania robót budowlanych została tym postanowieniem ostatecznie załatwiona. Wejście w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. znowelizowanego art. 48 ust. 2 prawa budowlanego oczywiście nie mogło przywrócić skarżącemu prawa do wniesienia zażalenia w terminie liczonym od dnia jego wydania. Tylko wtedy można by twierdzić, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia zażalenia. Zarzut uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia jest bowiem zasadny tylko wtedy, gdy taki środek jest dopuszczalny. Tymczasem stanowisko organu, że skarżący uchybił temu terminowi nie bierze pod uwagę tego, że przed 1 stycznia 2017 r. skarżący nie miał prawa do wniesienia zażalenia (zażalenie było niedopuszczalne), a więc tym samym nie mógł uchybić terminowi do jego wniesienia)." W uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia z [...] marca 2018 r. WINB, mając na uwadze stanowisko Sądu wyrażone w ww. prawomocnym orzeczeniu, wskazał, że z treści przepisu art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia nie wynikała możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót i nałożenia wskazanych obowiązków, o czym skarżący został prawidłowo pouczony. Pomimo tego pouczenia, skarżący nadał 13 grudnia 2016 r. w placówce pocztowej zażalenie na ww. postanowienie. W takiej sytuacji, zdaniem WINB, należało wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji. Powyższe postanowienie WINB z [...] marca 2018 r. stało się przedmiotem skargi skarżących do tut. Sądu, w której zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 48 ust. 2 i art. 50 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie, które polegało na zakwalifikowaniu budowy wiaty drewnianej do składowania wyrobów gotowych - palet o pow. ok. 201 m2 jako budowy, a nie przebudowy zakładu produkcji opakowań drewnianych na działce o nr ewid. [...]położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia bez przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i bez ustalenia właściwej podstawy prawnej postanowienia z [...] października 2016 r. W świetle tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od WINB na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że stanowisko organu byłoby prawidłowe, gdyby WINB ocenił, czy świetle okoliczności faktycznych sprawy istniały podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. czy też jest to inny przypadek wykonywania robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. Zdaniem skarżących, jeżeli ustawa Prawo budowlane przewiduje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, na które służy zażalenie i na które nie służy zażalenie, to w zależności od tego co jest przedmiotem robót budowlanych, o tym, czy postanowienie jest zaskarżalne rozstrzyga to, jakie roboty budowlane były albo są wykonywane, a nie to jaki przepis zostanie wskazany w postanowieniu. Zatem obowiązkiem WINB było dokonanie oceny, czy w okolicznościach faktycznych sprawy są podstawy do przyjęcia, iż postanowienie zostało wydane w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b. i wówczas na takie postanowienie nie służy zażalenie (co uzasadnia stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia) czy też zachodzi przypadek określony w art. 50 ust. 1 p.b. i wówczas takie postanowienie jest zaskarżalne (co oznacza, iż organ odwoławczy jest obowiązany rozpoznać zażalenie). W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 239/17, przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W prawomocnym wyroku z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 798/17, tut. Sąd wskazał na przepis art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5 (tj. ustawy Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b p.b. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Jednocześnie Sąd w omawianym wyroku podkreślił, że stan faktyczny (wstrzymanie robót budowlanych) wyczerpał się przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu art. 48 ust. 2 p.b., który przewiduje zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Jednoznacznie przy tym stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo pouczył skarżącego, że od postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych, które zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r., nie przysługiwało zażalenie. W tym miejscu należy przypomnieć, iż w dacie wydania przez PINB postanowienia nr [...] (wydanego w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 83 ust. 1 p.b.), przepis art. 48 ust. 2 p.b. brzmiał: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych." Budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b., dotyczyła samowoli budowlanej, tj. budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Art. 5 pkt 11 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców zmienił z dniem 1 stycznia 2017 r. wyż. cyt. przepis art. 48 ust. 2 p.b., nadając mu następującą treść: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie." Z kolei według art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akcentuje, że przepis intertemporalny, jakim jest art. 26 ust. 2 ww. ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, nadal obowiązuje, a zatem nie można mówić o zmianie stanu prawnego po wydaniu prawomocnego orzeczenia Sądu z 7 grudnia 2017 r. Nie nastąpiła również zmiana istotnych okoliczności faktycznych. W konsekwencji ocena prawna zawarta w ww. wyroku tut. Sądu z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 798/17, jest aktualna i wiążąca dla organu – WINB, który do niej zastosował się, wydając w dniu [...] marca 2018 r. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Innymi słowy, inne - niż zaskarżone – rozstrzygnięcie WINB świadczyłoby o naruszeniu przez ten organ art. 153 p.p.s.a. i powodowałoby (w razie złożenia skargi) konieczność jego uchylenia. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy uznać je za chybione w kontekście związania organu poglądem Sądu wyrażonym w prawomocnym orzeczeniu. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi poddaje w wątpliwość prawidłowość oceny prawnej dokonanej przez Sąd, dlatego mogłaby zostać podniesiona w skardze kasacyjnej od wyroku z 7 grudnia 2017 r., a - jak już wyżej wzmiankowano - ww. orzeczenie nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron postępowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie dopatrzył się w działaniu WINB naruszenia tak prawa procesowego, jak i materialnego. Uznając skargę za bezpodstawną, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.