II SAB/Ke 153/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. T. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku M. T. z dnia [...] września 2021 r. - w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz M. T. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 14 września 2021 r. M. T., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) zwanej dalej "u.d.i.p.", zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej, cyt.: "wysokości dodatków motywacyjnych wszystkich pracowników oświaty w formie niezanonimizowanej ze wszystkich placówek oświatowych na terenie gminy B. z lat [...], [...], [...], [...] w tym: ze szkół podstawowych, przedszkoli, liceum ogólnokształcącego, szkoły branżowej." Wnioskodawca wskazał, że żądane informacje w formie kserokopii odbierze osobiście po poinformowaniu go telefonicznie o ich przygotowaniu. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy pismem z dnia 20 września 2021 r. zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie, stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., szczególnie istotnego interesu publicznego w zakresie pozyskiwanych danych. M. T. w dniu 5 października 2021 r. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 14 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi rażącą obrazę art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, polegającą na nieudostępnieniu mu w terminie 14 dni żądanej informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania powyższego wniosku i udzielenie informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na organ grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie jest pracodawcą wszystkich pracowników oświaty zatrudnionych w placówkach oświatowych na terenie Gminy i nie posiada żądanych informacji. Organ wyjaśnił, że pracodawcami osób zatrudnionych w placówkach oświatowych posiadającymi informacje dotyczące wysokości dodatków motywacyjnych są dyrektorzy szkół. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK [...] i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK [...], postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK [...], dostępne: [...], jak i dalej powołane orzeczenia). Ponadto stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa niniejsza mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie była wymagana. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej wówczas, gdy są w jej posiadaniu. W przeciwnym przypadku obowiązek taki nie występuje, a dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w tym przedmiocie wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji. Natomiast, jeśli organ posiada określoną informację publiczną powinien rozpoznać wniosek na zasadach uregulowanych w ustawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Przy czym ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną. W art. 16 ust. 1 ustawy przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W świetle powyższych uregulowań przyjąć należy, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa bezczynność zaistnieje zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od takiego obowiązku. W sprawie niniejszej nie było sporne - na etapie postępowania przed organem, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z akt sprawy M. T. wnioskiem z dnia 14 września 2021 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wysokości dodatków motywacyjnych wszystkich pracowników oświaty w formie niezanonimizowanej ze wszystkich placówek oświatowych na terenie gminy B. z lat [...], [...], [...] i [...]. Organ w reakcji na powyższy wniosek pismem z dnia 20 września 2021 r., zwrócił się do skarżącego o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanych informacji publicznych, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie budzi również wątpliwości i nie jest w sprawie kwestionowane, że żądania zawarte we wniosku z dnia 14 września 2021 r. dotyczą informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wymienił rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje publiczne. Z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust, 1 ustawy, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W świetle powyższego, Wójt Gminy, do którego skierowano wniosek winien był podjąć działania w celu jego załatwienia. Jak już wskazano, przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ, a sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie orzekania. W niniejszej sprawie, co jest niesporne, wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony w dniu [...] B. . Oznacza to, że wniosek powinien zostać rozpoznany w terminie do dnia 28 września 2021 r. Jak wynika z akt sprawy wniosek strony skarżącej nie został rozpoznany w sposób i w formie wskazanej na wstępie rozważań. Podkreślić należy, że w sytuacji gdy - w ocenie organu - żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, organ w piśmie kierowanym do wnioskodawcy winien wskazać termin na wykonanie przez stronę zobowiązania w zakresie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskiwaniu żądanych informacji publicznych, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W kontrolowanej sprawie organ (w piśmie z 20 września 2021 r.) nie zakreślił stronie takiego terminu. Sumując, Wójt Gminy nie zachował ustawowego terminu i nie rozpoznał wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wymogami u.d.i.p., co oznacza, że skarga na bezczynność jest zasadna. Zdaniem Sądu, do odmiennej oceny bezczynności Wójta Gminy w niniejszej sprawie nie może prowadzić zawarte w odpowiedzi na skargę stwierdzenie, że organ ten nie jest pracodawcą wszystkich pracowników oświaty zatrudnionych w placówkach oświatowych na terenie Gminy i nie posiada żądanych informacji. Organ nie poinformował o tym fakcie skarżącego w piśmie z dnia 20 września 2021 r. Trzeba bowiem pamiętać, że w takiej sytuacji, dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostepnienie informacji publicznej, obowiązkiem organu było poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że wyjaśnienia organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie dają podstaw do oddalenia skargi. Bezsprzecznie Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, albowiem wniosek skarżącego z dnia 14 września 2021 r. nie został załatwiony w sposób przewidziany w przepisach ustawy. Uzasadniało to zobowiązanie organu przez Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku). Wskazać zarazem należy, że zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia organu mają znaczenie dla oceny charakteru zaistniałej w sprawie bezczynności. W sytuacji bowiem, gdy organ pozostawał, aczkolwiek niezasadnie, w przekonaniu, że nie pozostaje bezczynny w udostępnieniu informacji publicznej, gdyż jej nie posiada, Sąd na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, o czym świadczy także to, że organ w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. skierował do M. T. pismo z dnia 20 września 2021 r., zobowiązując wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w zakresie pozyskiwanych danych. Niewątpliwie więc okoliczności rozpoznawanej sprawy nie uzasadniały twierdzenia, że brak działania organu nosi cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych przepisami powołanej ustawy. Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny (punkt III sentencji wyroku). Kwalifikacja naruszenia, jakie miało miejsce w tej sprawie, które nie posiada cech rażącego naruszenia prawa, powoduje, że Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny, na co pozwala treść art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może, nie zaś musi, wymierzyć organowi grzywnę w sytuacji stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które złożył się wpis od skargi w wysokości [...] zł (pkt IV sentencji wyroku).