III SA/Po 188/20

Dnia 4 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 roku sprawy ze skargi P. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 oddala skargę Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] października 2019 r. o odmowie przyznania P. W. płatności rolnośrodowiskowej na 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne. W dniu [...] czerwca 2016 r. J. W. na podstawie § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", wniósł o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016. Do płatności w ramach realizowanych pakietów zadeklarowano działki ewidencyjne: - nr [...], [...], [...], [...] położone w woj. wielkopolskim, pow. p. , gm. P., obr. ew. L., - nr [...], [...], [...], [...] i [...] położone w woj. wielkopolskim, pow. p., gm. P., obr. ew. T. . W dniu [...] stycznia 2017 r. P. W. stawił się w siedzibie Biura Powiatowego w P. i złożył wniosek o wpis do ewidencji producentów i wniosek o zarejestrowanie siedziby stada. Pracownik przyjmujący te dokumenty nie potwierdza, aby wnioskodawca przedłożył akt notarialny i umowę przekazania w dalsze użytkowanie oraz aby zażądał uzyskania pouczenia w zakresie przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego po jego ojcu. Decyzją organu pierwszej instancji z [...] lutego 2017 r. przyznano J. W. płatność rolnośrodowiskową. Decyzję doręczono mu [...] lutego 2017 r. W dniu [...] maja 2017 r. P. W. wniósł o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w związku z przejęciem [...] stycznia 2017 r. posiadania gruntów od J. W.. Do wniosku załączono: - oświadczenie o kontynuowaniu przez P. W. do [...] marca 2018 r. realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez J. W.; - umowę w formie aktu notarialnego z [...] stycznia 2017 r., na mocy której J. i A. małż. W. podarowali J. W. dz. ew. nr [...], [...], [...], [...] położone w L. i dz. ew. nr [...], [...], [...] i [...] położone w T. ; - umowę z [...] stycznia 2017 r. przekazania w dalsze użytkowanie, na mocy której M. S. przekazał P. W. dz. ew. nr [...] położoną w L.. W przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych wnioskiem o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej złożonym przez rolnika, w okresie od dnia złożenia tego wniosku do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności nowy posiadacz tych gruntów lub stada może wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na miejsce rolnika (§ 29 ust. 1 rozporządzenia). Nowy posiadacz gruntów lub stada wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania gruntów lub stada objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez rolnika (§ 29 ust. 2 rozporządzenia). Termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu (§ 29 ust. 3 rozporządzenia). Nowy posiadacz gruntów lub stada podaje we wniosku, o którym mowa w ust. 2, swój numer identyfikacyjny albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o nadanie takiego numeru (§ 29 ust. 4 rozporządzenia). Do wniosku, o którym mowa w ust. 2, nowy posiadacz gruntów lub stada dołącza umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, w wyniku której zostało na niego przeniesione posiadanie gruntów lub stada objętych wnioskiem o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej złożonym przez rolnika, albo kopię tej umowy poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji (§ 29 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia). Wniosek, o którym mowa w ust. 2, nowy posiadacz gruntów lub stada składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej przez rolnika (§ 29 ust. 7 rozporządzenia). Zgodnie z § 32 ust. 1 rozporządzenia w przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, nowemu posiadaczowi tych gruntów lub stada mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), dalej: "ustawa". Jeżeli przeniesienie posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika nastąpiło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za dany rok do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności, nowy posiadacz gruntów lub stada wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania tej płatności na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania (§ 32 ust. 6 rozporządzenia). Zgodnie z § 32 ust. 7 rozporządzenia w przypadku, o którym mowa w ust. 6, do trybu przyznawania płatności rolnośrodowiskowej za dany rok nowemu posiadaczowi gruntów lub stada stosuje się odpowiednio § 29 ust. 3-7, z tym że do wniosku, o którym mowa w ust. 6, dołącza on również oświadczenie, złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmujące zobowiązanie do: 1) kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów, do końca okresu objętego tym zobowiązaniem; 2) realizacji zobowiązania, o którym mowa w § 10 pkt 2 lit. c - w przypadku wariantu dziewiątego i dziesiątego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2; 3) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez tego rolnika wystąpiły okoliczności wymienione w § 39 ust. 1, 2 lub 5; 4) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w okresie, o którym mowa w § 10 pkt 2 lit. c, wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, wymienione w § 39 ust. 3. Skoro decyzję w sprawie przyznania J. W. (poprzednikowi strony) płatności rolnośrodowiskowych na 2016 r. wydano [...] lutego 2017 r., a doręczono mu ją [...] lutego 2017 r. i przeniesienie posiadania nastąpiło [...] stycznia 2017 r., zastosowanie ma § 32 ust. 6 rozporządzenia. Wniosek transferowy winien zatem być złożony w ciągu 3 miesięcy od przeniesienia posiadania gruntów, czyli do [...] kwietnia 2017 r. Nastąpiło to zaś dopiero [...] maja 2017 r. Termin trzymiesięczny jako materialnoprawny nie podlega przywróceniu (§ 29 ust. 3 rozporządzenia), bez względu na przyczynę jego uchybienia. W postępowaniach w sprawie płatności rolnośrodowiskowych odstąpiono od ogólnej zasady zawartej w art. 7 K.p.a. (zasady prawdy), która nakazuje organom podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 K.p.a., nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a. nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Co do zebrania i rozpatrzenia przez organ, przed którym toczy się postępowanie administracyjne, materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), ograniczono w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy stosowanie przepisu K.p.a. jedynie do obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych art. 9 K.p.a. jest wyłączony, a organy udzielają stronom informacji i pouczeń wyłącznie na ich żądanie. Nie mają zatem obowiązku czuwania z urzędu nad tym, aby strony z powodu ewentualnej nieznajomości prawa nie ponosiły ujemnych skutków takiego stanu rzeczy, w postaci niespełnienia warunków do przyznania określonych płatności. W skardze na decyzję organu odwoławczego zarzucono naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy spełniono przesłanki do jej uchylenia, albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie; 2. § 32 ust. 6 w zw. z § 29 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja", przez zastosowanie powyższych przepisów rozporządzenia w sytuacji, w której przepisy te, jako wprowadzające materialnoprawny termin do złożenia wniosku transferowego, wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej; w tym kontekście wskazano, że w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy nie przewidziano możliwości określenia terminu na złożenie wniosku transferowego, a jedynie terminu początkowego na składanie wniosków o przyznanie pomocy; 3. art. 21 ust. 2 ustawy przez nierozparzenie całego materiału dowodowego, w szczególności twierdzeń skarżącego w zakresie okoliczności stawiennictwa skarżącego w Biurze Powiatowym Agencji w P. w związku z przejęciem gospodarstwa rolnego; 4. art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji -mimo żądania skarżącego - brak pouczenia co do warunków i terminu złożenia wniosku transferowego w zakresie płatności rolnośrodowiskowej w związku z przejęciem gospodarstwa rolnego; w tym kontekście wskazano również na brak pouczenia w powyższym przedmiocie matki skarżącego, która w marcu 2017 r. stawiła się w Biurze Powiatowym Agencji w celu wyjaśnienia pomyłki polegającej na przesłaniu przez organ wniosku o płatność bezpośrednią z danymi jej męża, a ojca skarżącego, który z uwagi na zbycie gospodarstwa nie powinien być wskazywany jako wnioskodawca; 5. art. 21 ust. 1 ustawy w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a. przez prowadzenie postępowania z naruszeniem wymogów praworządnego i sprawiedliwego postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, prowadzące do naruszenia prawnie uzasadnionych interesów skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W dodatkowym piśmie procesowym (k. [...]-[...]) skarżący podtrzymał argumenty wywiedzione w skardze wskazując ponadto, że jego stawiennictwo w Biurze Powiatowym Agencji [...] stycznia 2017 r. miało na celu dokonanie wszelkich formalności związanych z całościowym przejęciem gospodarstwa od ojca, stanowiąc wolę kontynuowania rozpoczętego przez niego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a brak stosownego oświadczenia w formie pisemnej było skutkiem niewłaściwej reakcji organu, który winien pouczyć go o konieczności złożenia takiego oświadczenia w stosownym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji. W związku z jego omówieniem, jego powtarzanie byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Kluczowe dla rozstrzygnięcia są dwie okoliczności: 1. czy w rozporządzeniu zgodnie z prawem określono trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o wstąpienie do postępowania, a jeżeli tak, 2. czy złożenie takiego wniosku po jego upływie (co jest niesporne) wynika z niezgodnego z prawem braku pouczenia przez organ skarżącego o takim obowiązku. Odnosząc się do pierwszej kwestii należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, w szczególności działania i przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy upoważnia właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia warunków wstąpienia przez przejmującego gospodarstwo do postępowania. Zdaniem Sądu pojęcie warunki zawiera w sobie również termin na to wstąpienie. W § 32 ust. 6 rozporządzenia określono termin na wstąpienie do postępowania. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przeniesienie posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika nastąpiło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za dany rok (tu: [...] czerwca 2016 r.) do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności (tu: [...] lutego 2017 r.), nowy posiadacz gruntów lub stada wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania tej płatności na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania (tu: do [...] kwietnia 2017 r.). Powyższy termin nie podlega przywróceniu (§ 32 ust. 7 w zw. z § 29 ust. 3 rozporządzenia). Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia § 32 ust. 6 w zw. z § 29 ust. 3 rozporządzenia i art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a upoważnienie powinno określać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Odnośnie drugiej z wyżej wskazanych kluczowych dla rozstrzygnięcia kwestii (czy złożenie wniosku transferowego po upływie terminu - co jest niesporne - wynika z niezgodnego z prawem braku pouczenia przez organ skarżącego o takim obowiązku) należy wskazać, co następuje. Ustawa zawiera przepisy dotyczące postępowania przed organami rozpatrującymi wnioski i przyznanie pomocy. Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy K.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (art. 21 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy). Przepisy powyższe nie zostały przez organ naruszone. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy pouczeń udziela się stronom jedynie na ich żądanie. Mimo dwóch wizyt w Biurze Powiatowym Agencji ([...] stycznia 2017 r. i w marcu 2017 r.) nie ma dowodu na to, aby strona zażądała udzielenia jej stosownych pouczeń. O takim żądaniu nie przesądza samo dwukrotne zgłoszenie się do Biura Powiatowego Agencji, w trakcie których dokonano innych czynności, ale nie złożono wniosku o wstąpienie do postępowania. Uczyniono to dopiero [...] maja 2017 r., czyli już po upływie terminu (do [...] kwietnia 2017 r.). Zasadnie zatem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu płatności za rok 2016. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).