II SA/Wr 267/20

Sygn. II SA/Wr 267/20 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Adrianna Gaj po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi K.R. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli obiektu oddala skargę w całości. Decyzją z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania K. R. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję z [...] (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej "PINB"), nakładającą na skarżącą obowiązek przeprowadzenia kontroli stanu technicznego oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej zjazdu łączącego nieruchomość skarżącej nr [...] z drogą publiczną oznaczoną jako działka nr [...] (obręb L., gmina O.). Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, DWINB podzielił stanowisko PINB co do wystąpienia w okolicznościach sprawy podstawy do zastosowania art. 62 ust. 3 ustawy z 7 VII 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.), dalej jako "PB". DWINB opisał przy tym stan faktyczny sprawy wskazując w szczególności, że dnia 18 X 2019 r. PINB przeprowadził kontrolę zjazdu wraz z przepustem usytuowanego w obrębie działki nr [...] pokrytej wodami płynącymi (własność Skarbu Państwa) i łączącego działkę zabudowaną nr [...] (własność skarżącej) z działką drogową nr [...] (własność gminy O.). W toku kontroli ustalono, że stan techniczny obiektu wskazuje na znaczne jego zużycie, widoczne są wypłukane spoiny od strony wody z miejscowymi ubytkami cegieł i jej zmurszeniem, podmyte filary mostku od strony wody (widoczne wyrwy w gruncie), część filaru jak i część sklepienia od strony zachodniej oderwała się od konstrukcji i zalega w korycie rzeki. Widoczne pęknięcia filarów i naruszona konstrukcja sklepienia ceglanego. W konsekwencji PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego zjazdu, w wyniku którego decyzją z [...] (nr [...]) nałożył na skarżącą obowiązek: przeprowadzenia kontroli ceglanego przepustu w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit.a PB, w zakresie sprawdzenia stanu technicznego elementów budowli ceglanego przepustu usytuowanego na działce nr [...] narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu przeprowadzenie kontroli ceglanego przepustu, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 PB, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego ceglanego przepustu usytuowanego na działce nr [...], estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów całego ceglanego przepustu usytuowanego na działce nr [...] określającej spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa jego użytkowania, wskazującej przyczyny powstania nieprawidłowości oraz sposób ich usunięcia. DWINB w dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że decyzja PINB jest prawidłowa zarówno w zakresie podmiotowym jak i przedmiotowym. W okolicznościach sprawy ustalono nieodpowiedni stan techniczny obiektu mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia. DWINB powołał się na regulacje z art. 61 i 62 PB podkreślając, że zobowiązanym do właściwego utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co oznacza, że przepis ten jest adresowany do podmiotów władnych do rozporządzania tymi obiektami. Powołał się również na art. 30 ustawy z 21 III 1998 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) – dalej jako "UDP", nakładający obowiązek utrzymania zjazdów wraz z przepustami na właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. DWINB wyjaśnił nadto, co należy rozumieć pod pojęciem zjazdu i przepustu z powołaniem się na odpowiednie przepisy. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji DWINB jak i poprzedzającej ją decyzji PINB, wstrzymanie wykonania decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła przy tym naruszenie przepisów prawa, tj.: 1) 62 ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit.a, art. 62 ust. 1 pkt 2 i art. 61 PB oraz w związku z art. 30 UDP, polegające na nieprawidłowym ustaleniu przez organy, że to skarżąca jest właściwym adresatem zaskarżonych decyzji; 2) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez nieprawidłowe utrzymanie w mocy decyzji PINB; 3) art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, a także na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności w zakresie ustalenia osoby/podmiotu będącego adresatem zaskarżonych decyzji; 4) art. 10 kpa, poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, polegające na niewyznaczeniu stronie postępowania przed wydaniem decyzji terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadniając zarzuty skarżąca podkreśliła, że nie było podstaw do stosowania regulacji z art. 30 UDP, skoro zakres podmiotowy decyzji wydawanej na podstawie art. 62 ust. 3 PB reguluje wyczerpująco art. 61 ust. 1 PB wskazując na właściciela lub zarządcę obiektu. W ocenie skarżącej nawet gdyby uznać, że art. 30 UDP znajduje zastosowanie w sprawie, to skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości "przyległej" do drogi, bowiem pomiędzy działką drogową a nieruchomością skarżącej znajduje się działka nr [...] pokryta wodami płynącymi. Skarżąca podkreśliła, że nie ona wykonała zjazd, powstał on zanim nabyła ona prawo własności nieruchomości nr [...]. Skarżąca również nie zarządza tym zjazdem. Nadto zaznaczyła, że w toku postępowania organy naruszyły art. 10 § 1 kpa, bowiem przed wydaniem decyzji nie wyznaczono skarżącej terminu do zapoznania się z aktami administracyjnymi i wypowiedzenia w sprawie. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z 24 VI 2020 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W pierwszej kolejności wypada odnieść się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), poprzez niewyznaczenie skarżącej przed wydaniem decyzji terminu zaznajomienia się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia w sprawie. Należy od razu zaznaczyć, że podniesienie tego rodzaju zarzutu dla swej skuteczności wymaga wykazania wpływu uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Jak bowiem wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa, uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania może nastąpić wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarżąca takiego wpływu nie wykazała. Nie ulega wątpliwości, że PINB przed wydaniem decyzji nie stworzył skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Trudno jednak dopatrzeć się wpływu tego uchybienia na kierunek rozstrzygnięcia, skoro skarżąca była powiadomiona o prowadzonym przez PINB postępowaniu i jego przedmiocie (zawiadomienie z 21 X 2019 r.). Skarżąca była również powiadomiona o czynnościach kontrolnych dotyczących zjazdu przeprowadzonych w dniu 18 X 2019 r. oraz innych czynnościach dowodowych (zawiadomienie z 8 X 2019 r., wystąpienia z 21 X 2019 r.). Miała więc warunki do wykazania aktywności w postępowaniu, co wyklucza możliwość uznania, że w tym zakresie zaistniała podstawa do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa. Odnosząc się do drugiego zarzutu procesowego, tj. naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 kpa) to jest on już integralnie powiązany z problematyką materialnoprawną. To bowiem przepisy prawa materialnego określają zakres istotnych okoliczności faktycznych, które stanowić muszą przedmiot ustaleń dowodowych. Skarżąca zaś zarzut błędnych ustaleń dowodowych i nieprawidłowych ocen wyprowadza z odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków nałożonych kwestionowaną decyzją. Jak wynika z art. 62 ust. 3 PB, organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie odpowiedniej kontroli, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W okolicznościach sprawy PINB bezsprzecznie ustalił, że problemowy zjazd usytuowany na przepuście jest w złym stanie technicznym i zagraża zdrowiu i bezpieczeństwu. Potwierdzają to jednoznacznie ustalenia przeprowadzone w trakcie kontroli obiektu dokonanej w dniu 18 X 2019 r. Wystąpiły tu zatem podstawy do zastosowania dyspozycji z art. 62 ust. 3 PB, czego zresztą skarżąca nie kwestionuje. Sporny jest zaś zakres podmiotowy obowiązku nakładanego w trybie art. 62 ust. 3 PB. Zakres podmiotów zobowiązanych unormowany został w art. 61 PB, zgodnie z którym "właściciel lub zarządca obiektu budowlanego" jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Sąd nie podzielił argumentacji skargi wskazującej na to, że skarżąca będąc właścicielką nieruchomości, która połączona jest z drogą publiczną za pomocą problemowego zjazdu, nie odpowiada za jego stan techniczny. Nie ulega wątpliwości, że pomiędzy działką drogową (nr [...], własność gminy) a nieruchomością skarżącej (nr [...]) znajduje się działka pokryta wodami płynącymi (nr [...], własność Skarbu Państwa), nad którą przeprowadzony jest przepust wraz ze zjazdem. Nie oznacza to jednak, że odpowiedzialność za stan techniczny zjazdu ponosić powinna gmina lub Skarb Państwa. Jak wyżej wskazano, podmiotem zobowiązanym do zachowania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym jest jego "właściciel" lub "zarządca". Tak szerokie ujęcie przez ustawodawcę zakresu podmiotowego obowiązków związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym ma docelowo umożliwić ich egzekwowanie m.in. w warunkach niejasności co do praw właścicielskich. Przepisy PB nie normują, co należy rozumieć pod pojęciem "zarządcy". Uzasadnione jest więc w takim przypadku odwoływanie się właśnie do regulacji szczególnych, które niejednokrotnie czynią określone podmioty odpowiedzialnymi za stan oznaczonych obiektów budowlanych i to niezależnie od uprawnień właścicielskich względem tych obiektów. Jakkolwiek rację ma skarżąca, że organy nadzoru orzekały na podstawie przepisów PB, jednak nie oznacza to, że mają pomijać uregulowania zawarte w innych ustawach. Zasada praworządności określona w art. 6 kpa zakłada zgodność decyzji administracyjnej z przepisami prawa rozumianego jako koherentny system norm prawa stanowionego. Organ w procesie stosowania prawa nie może ograniczać się wyłącznie do przepisów ustawy, w oparciu o którą wydawana jest decyzja, ale uwzględnić musi szerszy kontekst systemowy, a więc także uregulowania wynikające z innych aktów prawnych, o ile mają one znaczenie w sprawie. W zaskarżonych decyzjach organy zasadnie powołały się na art. 30 UDP, zgodnie z którym utrzymywanie zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. Przepis powyższy jednoznacznie nakłada obowiązek utrzymania zjazdu łącznie ze znajdującym się pod nimi przepustem na właściciela lub użytkowania wieczystego gruntu przyległego do drogi, którym w tym przypadku jest skarżąca. Ratio legis tego przepisu jest dość czytelne. Za utrzymanie zjazdu odpowiada właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, której ten zjazd służy. Nie można się przy tym zgodzić z argumentacją skargi, że skoro pomiędzy drogą a nieruchomością skarżącej przebiega działka pokryta wodami płynącymi, to nie sposób uznać nieruchomości skarżącej za "przyległą" w rozumieniu art. 30 UDP. Sąd podkreśla, że owa "przyległość" nieruchomości do drogi nie może być rozumiana w oderwaniu od funkcji i znaczenia "zjazdu", który taką nieruchomość obsługuje zapewniając jej dostęp do drogi. "Zjazd", według definicji legalnej, to przecież połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 UDP). W okolicznościach sprawy problemowy zjazd nie łączy drogi publicznej z działką nr [...] (pokrytą wodami) ale z działką nr [...] należącą do skarżącej. W świetle powyższego nie ma istotnego znaczenia, że skarżąca nie budowała tego zjazdu. Nie ma też znaczenia, w obrębie czyjej nieruchomości został on zlokalizowany. Nawet bowiem, gdyby w całości byłby on zlokalizowany w granicach działki nr [...], nie zmienia to kwestii zasadniczej z punktu widzenia art. 30 w zw. z art. 4 pkt 8 UDP. Problemowy zjazd łączy drogę publiczną z nieruchomością skarżącej. Trafnie również wyjaśnił DWINB, że w świetle art. 216 ust. 5 ustawy z 20 VII 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310) urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach pokrytych wodami płynącymi, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Nie znajduje tu więc zastosowania ogólna zasada superficies solo cedit. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu podnoszącego nieprawidłowość ustaleń i ocen w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za stan techniczny zjazdu wraz z przepustem. Organy obu instancji dokonały trafnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 3 w zw. z art. 61 PB oraz art. 30 UDP. Należy zaznaczyć, że zakres przedmiotowy obowiązków nałożonych na skarżącą również znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Organy nakazały bowiem przeprowadzenie kontroli technicznej obiektu określonej w art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 PB (rocznej i pięcioletniej) oraz przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego, do czego expressis verbis upoważnia art. 62 ust. 3 PB. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.