IV SA/Wr 351/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowę przyznania prawa do zasiłku uchyla w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Zaskarżoną decyzją - po rozpatrzeniu sprawy z odwołania K. K. (dalej: strona, skarżąca) - Wojewoda D. (dalej: Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. (dalej: Prezydent) orzekającą o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem 18 marca 2020 r. i odmowie przyznania jej prawa do zasiłku. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm. - dalej: ustawa o promocji zatrudnienia). Z akt sprawy wynika, że orzekając w sprawie Prezydent stwierdził, że w dniu rejestracji strona spełniała warunki do uznania jej za osobę bezrobotną, lecz nie spełniała wymagań do przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wskazał, że suma okresów zatrudnienia i świadczenia usług przez stronę, o których mowa w art. 71 ust. 1-4 ustawy o promocji zatrudnienia, przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż wymagane 365 dni, co stanowiło podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu strona podniosła, że w postępowaniu udokumentowała więcej niż 365 dni pracy, wymaganych dla uzyskania prawa do zasiłku. Uzasadniała, że do okresu tego nie został zaliczony okres od 12 października do 31 grudnia 2020 r., kiedy to świadczyła pracę na podstawie umowy zlecenie zawartej z Akademią Sztuk Pięknych we W. Motywowała, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji legitymowała się okresem 368,5 dnia uprawniającym do zasiłku, gdyż umowa zlecenie w stawkach roboczogodzin przekracza stawki minimalne. Dodała, że załączyła dokumenty poświadczające zatrudnienie od 2012 r., co stanowi podstawę do ubiegania się o ustalenie zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 100%. Wniosła o ponowną weryfikację, uwzględnienie odwołania i przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. Uzasadniał, że w sprawie niewątpliwie ustalono, iż w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, tj. od 17 września 2018 r. do 17 marca 2020 r., łączny okres uprawniający stronę do zasiłku jest krótszy niż wymagane 365 dni. Dostrzegł, że to te ustalenia były podstawą wydania decyzji. Odnosząc się do żądania strony dotyczącego przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, Wojewoda wskazał, że świadcząc pracę na podstawie umowy zlecenie strona nie uzyskiwała wymaganego minimalnego wynagrodzenia za pracę i że z uwagi na to nie przysługuje jej prawo do zasiłku, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a/ i c/ ustawy o promocji zatrudnienia. Podał, jak kształtowała się wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w latach 2018-2020. Zdaniem Wojewody, w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, tj. od 17 września 2018 r. do 17 marca 2020 r., strona nie udowodniła co najmniej 365 dni okresów zatrudnienia uprawniających do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dowodził, że do okresów uprawniających do przyznania prawa do zasiłku prawidłowo zaliczono stronie okres zatrudnienia w Banku Millenium w pełnym wymiarze czasu pracy od 6 marca 2019 r. do 29 lutego 2020 r., czyli łącznie 361 dni. Uznał, że do okresów tych zasadnie nie zaliczono natomiast pracy na podstawie umowy zlecenia zawartej z Akademią Sztuk Pięknych we W. od 12 października do 31 grudnia 2018 r., tj. 81 dni. Zauważył, że z przesłanego przez stronę zaświadczenia wynika, że miesięczne wynagrodzenie za w/w okres stanowiło kwotę niższą niż minimalne wynagrodzenie za pracę. Podsumował, że w związku z powyższym stronie nie mogło zostać przyznane prawo do zasiłku i że skarżoną odwołaniem decyzję, jako zgodną z obowiązującymi przepisami prawa, należało utrzymać w mocy. W skardze strona dowodziła, że orzekające w sprawie organy niezasadnie odmówiły jej przyznania prawa do zasiłku z uwagi na to, że suma wymaganych okresów zatrudnienia w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy jest krótsza niż 365 dni. Stwierdziła, że dla wymaganego do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych okresu zatrudnienia błędnie nie zaliczono jej okresu świadczenia pracy na podstawie umowy zlecenia w Akademii Sztuk Pięknych od 12 października 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Przedstawiła szczegółowe wyliczenie (przeliczając roboczogodziny na pełne dni robocze), z którego - jej zdaniem - wynika, że w w/w okresie zatrudnienia osiągane przez nią wynagrodzenie przewyższało kwotę minimalnego wynagrodzenia. Podsumowała, że w ostatnich 18 miesiącach przed rejestracją pracowała i świadczyła usługi przez łączny okres 369,5 dnia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie Sąd zauważa, że w sprawie prawidłowo uznano skarżącą za osobę bezrobotną z dniem 18 marca 2020 r. (okoliczność w sprawie niesporna). W sprawie strony spierają się natomiast co do tego, czy w stanie sprawy skarżącej przysługiwało prawo do zasiłku. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a/ i c/ ustawy o promocji zatrudnienia, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, m.in.: - był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, - świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca (podkreślenie Sądu), z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2. Powyższe okoliczności podlegają ustaleniu przez organ, który winien ponadto dokonać przeliczenia, o którym mowa - m.in. - w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy (tak: WSA w Krakowie w wyroku z 10 maja 2019 r., III SA/Kr 323/19: CBOSA). Wynika to z jednoznacznego brzmienia przepisu, który stanowił podstawę skarżonej decyzji. Treść takich dopiero ustaleń i czynności daje organowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia (bądź nie) po stronie skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W sprawie uznano, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, tj. od 17 września 2018 r. do 17 marca 2020 r., strona nie udowodniła co najmniej 365 dni okresów zatrudnienia uprawniających do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Do okresów uprawniających do przyznania prawa do zasiłku zaliczono stronie okres zatrudnienia w Banku Millenium w pełnym wymiarze czasu pracy od 6 marca 2019 r. do 29 lutego 2020 r., czyli łącznie 361 dni. Do okresów tych nie zaliczono natomiast pracy na podstawie umowy zlecenia zawartej z Akademią Sztuk Pięknych we W. od 12 października do 31 grudnia 2018 r., tj. 81 dni. Uznano bowiem, że z przesłanego przez stronę zaświadczenia wynika, że miesięczne wynagrodzenie za w/w okres stanowiło kwotę niższą niż minimalne wynagrodzenie za pracę. Sąd stwierdził, że w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji brak jest należytego wykazania tezy, że "miesięczne wynagrodzenie za w/w okres stanowiło kwotę niższą niż minimalne wynagrodzenie za pracę". Odnośnie powyższego, uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest bardzo lakoniczne i nie odpowiada warunkom z art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a., tj. nie dokonano w nim żadnej analizy spełnienia przez stronę warunku z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c/ ustawy o promocji zatrudniania. Sytuację tę zaakceptował Wojewoda, który utrzymał w mocy decyzję tego organu nie poddając także szczegółowej analizie wysokości wynagrodzenia za pracę strony świadczonej na podstawie umowy zlecenia zawartej z Akademią Sztuk Pięknych we W. od 12 października do 31 grudnia 2018 r. (81 dni). Wojewoda poprzestał na powołaniu przepisów, w tym traktujących o wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, po czym stwierdził, że z przesłanego przez stronę zaświadczenia wynika, że miesięczne wynagrodzenie za w/w okres stanowiło kwotę niższą niż minimalne wynagrodzenie za pracę. Nie wskazał przy tym, ile to wynagrodzenie wynosiło. Zignorował również całkowicie (nie podjął z nim polemiki), co jest niedopuszczalne, treść odwołania strony, w którym przedstawiła ona szczegółowe wyliczenie, z którego - jej zdaniem - wynika, że w spornym okresie zatrudnienia osiągane przez nią wynagrodzenie przewyższało kwotę minimalnego wynagrodzenia. Do wyliczeń strony Wojewoda odniósł się dopiero w odpowiedzi na skargę, co jest działaniem spóźnionym. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w powyższym przepisie zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Stosownie do brzmienia art. 80 k.p.a. organ administracji ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jedną z konsekwencji obowiązywania powyższych zasad, także zasady wynikającej z art. 77 k.p.a., jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale - co do zasady - ma ponadto rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie w/w regulacje zostały przez organy administracji obu instancji niewątpliwie naruszone, podobnie jak regulacje art. 8 § 1, art. 9, art. 11 a w konsekwencji art. 6 k.p.a. Powyższe obliguje organy - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - do przeprowadzenia postępowania z poszanowaniem zasad wynikających z powołanych przepisów, w szczególności do dokonania niebudzących wątpliwości ustaleń koniecznych do prawidłowego zastosowania przepisu art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a/ i c/ ustawy o promocji zatrudnienia. W tym celu organy winny ustalić, jakie faktyczne wynagrodzenie uzyskała strona świadcząc pracę na podstawie umowy zlecenia i czy jego wysokość jest odpowiednia wobec wymagań w/w przepisu (dokonać przeliczenia, o którym mowa w powyższym przepisie) i ponownie ocenić, czy strona spełnia warunki do przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych. Przebieg postępowania, tok rozumowania organów wraz podaniem wyliczeń (również w kontekście wyliczeń samej strony) oraz odniesieniem do regulacji prawnej powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, które winno być sporządzone w sposób uwzględniający wymogi określone przepisem art. 107 § 3 k.p.a., jak i czytelny oraz zrozumiały dla strony. Uzasadnienie prawne nie może też ograniczać się do przytoczenia przepisów prawnych bez odniesienia się do okoliczności faktycznych sprawy. Uchylenie decyzji organów obu instancji jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, gdyż postępowanie w sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie determinującym zakres kolejnych czynności organów, które nie mogą być przeprowadzane po raz pierwszy w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.