I SA/Wa 686/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę. Wojewoda [...] (dalej jako "organ" lub "Wojewoda") decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza W. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. (dalej jako "Starosta") z [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w celu pozbawienia prawa własności na rzecz Gminy W. nieruchomości położonej w obrębie R., gmina W., oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz W. ostateczną decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] zatwierdził z urzędu projekt podziału dz. nr [...] o pow. [...] ha, położonej w R., stanowiącej własność J. C. i wydzielił m.in. dz. nr [...] o pow. [...] ha pod poszerzenie drogi gminnej. Skarżący wnioskiem z [...] lipca 2020 r. wystąpił o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, przeznaczonej pod poszerzenie drogi gminnej. Starosta decyzją z [...] stycznia 2021 r., działając na podstawie art. 112 i art. 115 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, bowiem z wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru przemysłowo-produkcyjno-usługowego w R., gmina W., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z [...] października 2012 r. (dalej jako "m.p.z.p." lub "plan"), wydanego przez Burmistrza W. w dniu [...] lipca 2020 r. wynika, że dz. nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny z dopuszczeniem usług i handlu wielkopowierzchniowego, ozn. symbolem [...]. Zgodnie z § 6 pkt 5 planu tereny dróg publicznych zostały określone symbolami: [...], natomiast § 14 dopuszcza realizację na obszarze całego planu dróg wewnętrznych i ścieżek rowerowych na poszczególnych terenach funkcjonalnych zgodnie z ustaleniami planu i przepisami odrębnymi. Z powyższych zapisów planu wynika, że przedmiotowa działka oznaczona symbolem [...] została przeznaczona pod poszerzenie drogi wewnętrznej, a zatem nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Starosty, że wymieniona działka nie była przeznaczoną pod drogę publiczną. Działka ta, przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej, powstała w wyniku zatwierdzonego z urzędu decyzją Burmistrza W. z [...] października 2019 r., podziału dz. nr [...]. Zaznaczył, że właściciel nieruchomości nie złożył odwołania od ww. decyzji, jak również nie kwestionował zasadności jej wydania na żadnym etapie postępowania. Wojewoda decyzją z [...] marca 2021 r. utrzymał decyzję Starosty w mocy i wskazał, że dz. nr [...] objęta jest m.p.z.p. Z analizy rysunku ww. planu wynika, że położona jest ona w części w terenie oznaczonym symbolem planu [...] przeznaczonym pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny z dopuszczeniem usług i handlu wielkopowierzchniowego oraz w części w terenie oznaczonym symbolem planu – [...] - tereny drogi publicznej klasy drogi zbiorczej. Wniosek skarżącego dotyczy dz. nr [...]. Z mapy z projektem podziału nieruchomości, jak również decyzji podziałowej niewątpliwie wynika, że działka ta przeznaczona jest pod poszerzenie drogi oznaczonej jako dz. nr [...]. Zgodnie jednak z § 6 pkt 5 m.p.z.p. tereny dróg publicznych zostały określone symbolami: [...], ponadto § 14 planu dopuszcza realizację na obszarach całego planu dróg wewnętrznych i ścieżek rowerowych na poszczególnych terenach funkcjonalnych zgodnie z ustaleniami planu i przepisami odrębnymi. Zdaniem Wojewody, zgodnie z planem dz. nr [...] nie jest położona w terenie oznaczonym symbolem planu [...] - tereny drogi publicznej klasy drogi zbiorczej, a w terenie oznaczonym symbolem [...] - przeznaczonym pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny z dopuszczeniem usług i handlu wielkopowierzchniowego. Co prawda na rysunku planu wkreślona jest dz. nr [...] jako droga, jednak nie jest ona oznaczona żadnym symbolem planu, dotyczącym jej przeznaczenia pod drogę, a leży na terenie oznaczonym w planie symbolem [...]. Tymczasem zgodnie z art. 112 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wywłaszczenie nieruchomości, która położona jest na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poszerzenie dz. nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną w terenie oznaczonym w planie symbolem [...] nie jest celem publicznym. Działka nr [...], objęta wnioskiem o wywłaszczenie, przeznaczona na poszerzenie drogi oznaczonej jako dz. nr [...], użytek - dr, nie stanowi zatem celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., co stanowi przesłankę negatywną możliwości jej wywłaszczenia. Faktem jest, że wydzielenie dz. nr [...] nastąpiło na podstawie ostatecznej decyzji z [...] października 2019 r. zatwierdzającej z urzędu projekt podziału nieruchomości nr [...], to jednak z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. wynika, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Z kolei ww. decyzja nie przesądza o możliwości wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji, gdy działka ta nie jest przeznaczona na cele publiczne w m.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda zauważył, że skoro dz. nr [...] położona jest w terenie oznaczonym w planie symbolem [...], zaś dz. nr [...] na poszerzenie, której wydzielono ww. działkę, nie jest oznaczona symbolem drogi publicznej (na rysunku planu wkreślona jest jako droga, jednak nie jest oznaczona żadnym symbolem planu, dotyczącym jej przeznaczenia pod drogę - jest to teren oznaczony symbolem [...]), to tym samym nie można też uznać, że przedmiotowa działka leży w ciągu drogi publicznej, stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.). W konsekwencji Starosta słusznie uznał, że przedmiotowa działka nie jest przeznaczona pod cele publiczne i odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej działki. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając organom naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." polegające na braku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji dowolną ocenę stanu faktycznego oraz zaniechanie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji; - art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą i błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że dz. nr [...] nie została przeznaczona na cele publiczne, podczas gdy zgodnie z załączoną do sprawy dokumentacją działka ta jest przeznaczona na taki cel; - art. 8 K.p.a. i wyrażonej w tym artykule zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że była ona wadliwa; - naruszenie art. 2 w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że dz. o nr [...] jest drogą wewnętrzną, a nie stanowi poszerzenia drogi publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, że działka ta jest przeznaczona na poszerzenie drogi publicznej; - naruszenie art. 6 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne przyjęcie, że dz. nr [...] została przeznaczona pod poszerzenie drogi wewnętrznej, która nie stanowi celu publicznego według zapisów art. 6 u.g.n., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że działka ta została przeznaczona na poszerzenie drogi publicznej, wobec czego, stanowi cel publiczny; - art. 112 ust. 1 w zw. z art. 115 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy wykładnia m.p.z.p. wraz z załącznikami stanowiącymi integralną jej część oraz wykładnia decyzji Burmistrza W. z [...] października 2019 r. prowadzi do wniosku, że wszelkie przesłanki zostały spełnione i wykazane; W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie wywłaszczeniowe uregulowane zostało przepisami rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami pt. "Wywłaszczanie nieruchomości". Zgodnie z art. 112 ust. 1 u.g.n. przepisy tego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wywłaszczenie nieruchomości, stosownie do art. 112 ust. 2 u.g.n., polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 115 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Na podstawie art. 115 ust. 4 u.g.n. odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego albo podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, następuje w drodze decyzji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie za prawidłowe uznał ustalenia organów administracji publicznej, co do zaistnienia przesłanki negatywnej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, nawiązującej do art. 112 ust. 1 u.g.n., który wymaga stwierdzenia, że nieruchomość przeznaczona do wywłaszczenia położona jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne albo stanowi nieruchomości, dla której wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Cel publiczny, którym uzasadniał wnioskodawca żądanie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (poszerzenie drogi gminnej) wyrażony został w art. 6 pkt 1 u.g.n. obejmującym wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Choć pojęcie drogi publicznej nie zostało zdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, to jednak z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 poz. 1005) wynika, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z kolei z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Z kolei stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie dz. nr [...] (powstałej w wyniku podziału dz. nr [...] dokonanego decyzją z [...] października 2019 r.), która ma służyć pod poszerzenie drogi gminnej, oznaczonej jako dz. nr [...]. Jak wynika jednak z akt sprawy dz. nr [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i znajduje się w części w terenie oznaczonym symbolem planu [...] przeznaczonym pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny z dopuszczeniem usług i handlu wielkopowierzchniowego oraz w części w terenie oznaczonym symbolem planu [...] - tereny drogi publicznej klasy drogi zbiorczej. Co istotne część nieruchomości, o wywłaszczenie której wystąpił skarżący, tj. dz. nr [...] nie jest położona w terenie oznaczonym symbolem planu [...], ale w terenie oznaczonym symbolem [...] - przeznaczonym pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny z dopuszczeniem usług i handlu wielkopowierzchniowego. W § 6 pkt 5 planu tereny dróg publicznych zostały natomiast określone symbolami: [...], zaś § 14 dopuszcza realizację na obszarze całego planu dróg wewnętrznych i ścieżek rowerowych na poszczególnych terenach funkcjonalnych zgodnie z ustaleniami planu i przepisami odrębnymi. Analiza przywołanych wyżej postanowień miejscowego planu wskazuje, że dz. nr [...] (położona na terenie oznaczonym symbolem [...]) nie znajduje się na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie na realizację celu publicznego w postaci poszerzenia drogi publicznej (co najwyżej poszerzenia drogi wewnętrznej), a co za tym idzie, uzasadniona była decyzja o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W konsekwencji nie sposób uznać, aby organy orzekające w sprawie naruszyły wskazane w skardze przepisy prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 1, art. 112 ust. 1 w zw. z art. 115 ust. 1 u.g.n., jak również art. 2 w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych. W doktrynie podkreśla się, że dopuszczalność zastosowania wywłaszczenia determinowana jest istnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w których skonkretyzowany został cel publiczny zamierzony do zrealizowania na określonym terenie (por. M. Wolanin, komentarz do art. 112, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Legalis 2020). Stanowisko to Sąd podziela przyjmując w okolicznościach sprawy, że o przeznaczeniu danego obszaru pod drogę publiczną (czy też jej poszerzenie) nie mogła przesądzać wydana w sprawie decyzja o podziale dz. nr [...] (z której wydzielono dz. nr [...] na poszerzenie drogi gminnej), ale zgodność z ustaleniami miejscowego planu, który teren ten przewiduje pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny z dopuszczeniem usług i handlu wielkopowierzchniowego, nie zaś pod drogę publiczną. Co istotne, a na co również zwrócił uwagę Wojewoda, także dz. nr [...], pod poszerzenie której wydzielono przedmiotową działkę, choć na rysunku planu miejscowego widnieje jako droga, to jednak nie jest oznaczona żadnym symbolem planu, dotyczącym jej przeznaczenia pod drogę, a leży na terenie oznaczonym w planie symbolem [...]. Tymczasem zgodnie z art. 112 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wywłaszczenie nieruchomości, która położona jest na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poszerzenie zatem dz. nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną w terenie oznaczonym w planie symbolem [...] nie jest celem publicznym. Analiza akt prowadzi zatem do przekonania, że organy orzekające w sprawie przeprowadziły prawidłowo postępowanie administracyjne, które doprowadziło do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonania prawidłowej wykładni przepisów prawa, a w efekcie dokonanej subsumcji - wydania zgodnej z prawem decyzji. Wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły przy tym stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.