VII SA/Wa 2044/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowego [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę I. Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Starosta P. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę hali magazynowej w konstrukcji namiotowej na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb [...] miasta P., z uwagi na wniosek strony postępowania - Przedsiębiorstwa Handlowego [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. II. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] E. H. na postanowienie organu powiatowego, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie Starosty P. nr [...] z [...] czerwca 2021 r. W ocenie Wojewody zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w niniejszej sprawie nie zaistniało. Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem sprawy do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia zachodzi jedynie w sytuacji ich bezpośredniej zależności, a zatem w sytuacji istnienia pomiędzy tymi aktami ścisłego związku. Jeżeli w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego, organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego. Związek ten nie zachodzi natomiast w sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie innej sprawy administracyjnej może (ale nie musi) jedynie w przyszłości wpłynąć na daną sprawę. Zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może kierować się powziętymi wątpliwościami i przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tylko i wyłącznie tym, czy na podstawie aktualnie posiadanej dokumentacji i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Wojewoda wskazał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej prowadząc postępowanie nie rozstrzygają sporów cywilnoprawnych. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Wówczas może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ. W ocenie Wojewody zagadnienie na które powołał się organ I instancji, pomimo że niewątpliwie jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. Powyższa sytuacja stanowi wyłącznie okoliczność faktyczną, a nie prawną, natomiast zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko okoliczność prawna może stanowić zagadnienie wstępne. Samo ustalenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji, tak jak w przypadku przedmiotowej sprawy. Przywołana przez Starostę P. kwestia braku rozstrzygnięcia postępowania wznowieniowego dotyczącego postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta P. Nr [...] z [...] listopada 2020 r. o warunkach zabudowy, nie może być podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzji stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2020 r., a jej wykonanie nie zostało wstrzymane przez organ wydający decyzję lub sąd. To zaś w konsekwencji oznacza, że powyższa decyzja pozostaje w mocy i podlega stosowaniu tj. może stanowić podstawę wydania w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. III. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody wniosło Przedsiębiorstwo Handlowe [...] sp. z o.o. sp.k. w W. kwestionując je w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta P. o wznowieniu postępowania w przedmiocie decyzji o wydaniu warunków zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania prowadzonego przez Starostę P. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy pomiędzy tymi decyzjami istnieje ścisły związek, a rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy ma podstawowe znaczenie dla treści decyzji pozwoleniowej; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności niepoczynienie ustaleń co do tego, jaki wpływ na treść decyzji o pozwoleniu na budowę mogłoby mieć rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia postępowania o wydanie warunków zabudowy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania W ocenie Strony organ błędnie przyjął, że kwestia braku rozstrzygnięcia postępowania wznowieniowego dotyczącego warunków zabudowy nie może być podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno decyzja w przedmiocie wydania warunków zabudowy jak i decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczą tych samych działek, a ich przedmiot jest podobny i są ze sobą ściśle powiązane zarówno formalnie jak i faktycznie. Nie powinno mieć znaczenia to, że postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy nie zostało wstrzymane, a zatem można dalej procedować bez względu na ostateczną treść decyzji w tym przedmiocie. Uznanie decyzji Burmistrza Miasta P. za zagadnienie wstępne nie sprowadza się bowiem wyłącznie do ustalenia, że wynik tego postępowania może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy pozwoleniowej, a raczej wiąże się z realnym ryzykiem, że wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę bez wiedzy na temat ostatecznej treści decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, może prowadzić do błędnego, bezpodstawnego udzielenia pozwolenia na budowę, co jest rzeczą oczywistą. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy zostanie skutecznie podważona, a w konsekwencji warunki zabudowy nie zostaną wydane, będzie to mieć realny wpływ na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę również w aspekcie formalnym, ponieważ może ujawnić okoliczności prawne związane z planowaną inwestycją uniemożliwiające wydanie pozwolenia. W ocenie Strony ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie postępowania w zakresie warunków zabudowy może mieć zasadniczy wpływ na treść decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, organ nie zbadał okoliczności sprawy i oparł swą ocenę wyłącznie na lakonicznych stwierdzeniach, że rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta P. nie stanowi zagadnienia wstępnego, gdyż nie ma charakteru prawnego, jednak w żaden sposób nie uzasadnił takiego stanowiska. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest bezzasadna. Niniejsza sprawa dotyczy oceny, czy zainicjowanie w trybie nadzwyczajnym sprawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy ma jakiekolwiek prawne znaczenie dla sprawy pozwolenia na budowę, w której owe warunki zabudowy podlegają "skonsumowaniu". Organ I instancji przyjął, że już samo wszczęcie na wniosek Skarżącej sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania o wydanie warunków zabudowy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia na budowę i w konsekwencji uznał, że zastosowanie znajduje art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zatem postępowanie budowlane należy zawiesić do czasu rozstrzygnięcia sprawy wznowieniowej. Sąd podziela odmienną ocenę Wojewody, że wskazane okoliczności sprawy w żadnym razie nie uzasadniały obligatoryjnego zawieszenia postępowania na wskazanej podstawie prawnej. Niewątpliwe jest to, że sprawa o wydanie warunków zabudowy oraz sprawa o pozwolenie na budowę pozostają ze sobą w związku i w stosunku zależności. Pozwolenie na budowę, jako akt następczy względem wydawanych wcześniej warunków zabudowy, "konsumuje" bowiem jego postanowienia. Pomiędzy obydwoma decyzjami istnieje zatem silny stosunek zależności. Na podstawie tych tylko okoliczności nie jest jednak możliwa do obrony teza, że zainicjowanie nadzwyczajnego trybu wznowienia względem postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy (w dodatku jedynie na etapie formalnym) powoduje bezwzględny obowiązek powstrzymania się przez organ z rozpatrywaniem wszelkich spraw budowlanych związanych z decyzją o warunkach zabudowy. Należy podkreślić, że z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika możliwość obligatoryjnego zawieszenia postępowania (organ zawiesza postępowanie) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu (por. wyrok NSA z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 742/21). W ocenie Sądu nie ma podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowienie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy nie jest ani wystarczającą ani konieczną przesłanką obligatoryjnego zawieszenia postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w którym "konsumowane" są owe warunki zabudowy. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 569/19 zgodnie z którym jeżeli na dzień rozstrzygnięcia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie występuje przeszkoda do wydania decyzji z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe, w którym potencjalnie może dojść do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Podobny wniosek wynika z wyroku WSA w Białymstoku z 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 644/21 w którym wskazano, że prawomocne rozstrzygnięcie kwestii ważności planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji należy wskazać, że jeżeli postępowanie wznowieniowe zakończy się po myśli Skarżących tj. decyzja o warunkach zabudowy wydana Inwestorowi zostanie skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego lub zasadniczo zmieniona, wówczas co do zasady przysługiwać będzie jej prawo żądania wznowienia postępowania budowlanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. zgodnie z którym wznowienie postępowania jest możliwe jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Do tego czasu nie ma podstaw by blokować postępowanie budowlane. Decyzja o warunkach zabudowy jaką dysponuje Inwestorka jest ostateczna i podlega wykonaniu (nie została wstrzymana). Na jej podstawie możliwe jest więc realizowanie procesu inwestycyjnego. Konsekwencje wyeliminowania tej decyzji z obrotu w ramach ewentualnego wznowienia postępowania muszą być jednak uwzględniane przez stronę uprawnioną jako ewentualna konsekwencja takiego stanu rzeczy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.