I SA/Rz 794/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. spraw ze skarg P.B. na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r.: - nr [...], - nr [...], - nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącego z opłacenia składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. stwierdza nieważność zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r.: - nr [...], - nr [...], - nr [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), po rozpatrzeniu wniosków P. B.(zwanego dalej skarżącym) o ponowne rozpatrzenie jego spraw, wydał następujące rozstrzygnięcia: • decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...]sierpnia 2020 r., nr [...], odmawiającą zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składek na jego własne ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec 2020 r., • decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], odmawiającą zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składek na jego własne ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za kwiecień 2020 r., • decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], odmawiającą zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składek na jego własne ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec 2020 r. W stanach faktycznych spraw skarżący, wnioskiem z 9 kwietnia 2020 r., wystąpił do ZUS o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. ZUS, pismami z 16 lipca 2020 r., poinformował skarżącego o zwolnieniu do z opłacania składek za poszczególne miesiące. Decyzjami z [...] sierpnia 2020 r. ZUS odmówił jednak skarżącemu zwolnienia go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r., objęte jego wnioskiem. W ich uzasadnieniach organ stwierdził, że nie może przyznać skarżącemu zwolnienia, o którym mowa w art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), zwanej dalej: ustawą z 2 marca 2020 r.), gdyż skarżący do 30 czerwca 2020 r. nie złożył deklaracji rozliczeniowych za te miesiące. Złożenie przedmiotowych deklaracji, w myśl art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r., jest bowiem warunkiem uzyskania zwolnienia, o które skarżący się ubiegał. W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, że skarżący wprawdzie złożył brakujące dokumenty, tj. deklaracje, w dniu 3 lipca 2020 r., jednakże dokonanie tego po upływie ustawowego terminu, przewidzianego w art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., nie mogło mieć wpływu na treść wydanych wobec niego decyzji. Niezależnie od powyższego w uzasadnieniach decyzji z [...] sierpnia 2021 r. zaznaczono, że ZUS anulował wystosowane do skarżącego 16 lipca 2020 r. informacje o zwolnieniu go z obowiązku uiszczenia składek za: marzec kwiecień i maj 2020 r. Wnioskami z 20 sierpnia 2020 r., skarżący wystąpił do ZUS o ponowne rozpatrzenie jego spraw. W ich treści zaznaczył, że nie składał deklaracji, bo ZUS sporządzał je w jego imieniu. Składał jej jednorazowo, w lutym, po to by system klonował je do końca roku. Oprócz tego dodał również, że w telewizji usłyszał informację o braku potrzeby składania deklaracji. Skarżący zaznaczył także, że podczas wizyty w ZUS, właśnie 3 lipca 2020 r., został poproszony o złożenie deklaracji, gdyż system ich nie sklonował. ZUS, decyzjami z [...] listopada 2020 r., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze decyzje z 17 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniach tych decyzji organ zaznaczył, że skarżący od 1 stycznia 2019 r. dokonał zgłoszenia swojej działalności gospodarczej, dla której podstawa wymiaru składek była uzależniona od przychodu. Wobec tego był zobligowany do przekazywania informacji o rocznym przychodzie, z tytułu prowadzenia działalności, uzyskanym w poprzednim roku kalendarzowym oraz o najniższej podstawie wymiaru składek w deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA cz. II, składanej za styczeń 2020 r. Z uwagi na zmianę przepisów, od 1 lutego 2020 r., osoby które spełniały warunki i ustalały najniższą podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne w 2020 r., powinny były dodatkowo złożyć, razem z dokumentami rozliczeniowymi, składanymi za luty 2020 r., dokument ZUS DRA cz. II, z podaniem: zastosowanej formy opodatkowania w poprzednim roku kalendarzowym, kwoty rocznego przychodu i dochodu, uzyskanych w okresie obowiązywania danej formy opodatkowania, kwoty podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Wobec tego w 2020 r. obowiązują dwie podstawy wymiaru składek, tj. jedna ustalona na styczeń 2020 r. oraz druga, obowiązująca od lutego do grudnia 2020 r. Skarżący 10 lutego 2020 r. złożył dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA cz. II za styczeń 2020 r. wraz z deklaracją rozliczeniową ZUS DRA. Za luty 2020 r. dokumenty rozliczeniowe wpłynęły 3 lipca 2020 r., czyli po ustawowym terminie ich złożenia. W tym samym dniu zostały także wysłane elektroniczne dokumenty rozliczeniowe. Nastąpiło to więc po upływie terminu o którym mowa w art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. Wobec tego wnioski skarżącego nie mogą zostać uwzględnione. Organ zaznaczył, że gdyby skarżący za luty 2020 r. złożył kompletną dokumentację rozliczeniową, do dnia 10 marca 2020 r., to byłby zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Sytuacji tego rodzaju nie sposób jednak stwierdzić. W skargach na decyzje ZUS z 5 listopada 2020 r., skarżący wniósł o ich uchylenie i ponowne rozpatrzenie spraw. W ich uzasadnieniach zaznaczył, że za styczeń 2020 r. wyliczył składki w wysokości 780 zł. Dodał przy tym, iż nikt nie informował go, iż za luty 2020 r. musi składać takie same dokumenty, jak za styczeń, choć w siedzibie organu był osobiście, w okresie od kwietnia do czerwca 2020 r. Pytając wówczas o decyzje w sprawie zwolnień był informowany, że wszystkie dokumenty są w porządku. ZUS, w odpowiedziach na skargi, wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Podstawę materialnoprawną przyznania zwolnień, o które skarżący się ubiegał, stanowiły przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. Akt ten zawierał również uregulowania procesowe, na podstawie których odbywało się procedowanie tego rodzaju wniosków. Na ich podstawie zastosowanie znalazły pełne modyfikacje w stosunku do ogólnych zasad, wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., zwanej dalej K.p.a.). Przepis art. 31 zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r., w zakresie procedowania wniosków o zwolnienie ze składek, odsyła do regulacji K.p.a., niemniej jednak jeżeli chodzi o przewidziane przepisami omawianej ustawy sposoby rozstrzygnięcia tego rodzaju wniosków, to w przypadku ich pozytywnego załatwienia Zakład Ubezpieczeń Społecznych informuje jednie płatnika składek o zwolnieniu go z obowiązku opłacania tych należności (art. 31 zq ust. 5 ustawy z 2 marca 2020 r.). Mamy więc w tym wypadku do czynienia z czynnością materialnotechniczną, na podstawie której strona uzyskuje odpowiednią kategorię uprawnień. Wydawanie rozstrzygnięć w formie decyzji administracyjnej, zarezerwowane zostało jedynie do przypadków odmownego załatwienia wniosków (art. 31 zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r.). Wówczas wydanie tego rodzaju aktu administracyjnego jest bezwzględnie konieczne, ze wszelkimi tego konsekwencjami. W niniejszej sprawie ZUS, ustosunkowując się do złożonego przez skarżącego wniosku o zwolnienie go ze składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r., pismami z 16 lipca 2020 r. poinformował go, zgodnie z art. 31 zq ust. 5 ustawy z 2 marca 2020 r., o przyznaniu mu wnioskowanych przez niego zwolnień. Następnie jednak, decyzjami z [...]sierpnia 2020 r. i [...] listopada 2020 r. odmówił uwzględnienia jego wniosków. W pierwszych trzech decyzjach z 17 sierpnia 2020 r. organ zawarł jedynie niewielką wzmiankę o anulowaniu wysłanych do skarżącego pism o zwolnieniu, bez odwołania się do jakichkolwiek regulacji, przewidującej tego rodzaju możliwość. W zaskarżonych decyzjach natomiast, wydanych w następstwie ponownego rozpatrzenia spraw, ZUS w ogóle zignorował fakt wcześniejszego zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składek. Odnosząc się do sposobu procedowania ZUS, a w szczególności dokonanych w niniejszych sprawach czynności, w ramach których poinformowano skarżącego o uwzględnianiu jego wniosków stwierdzić należy, że tego rodzaju czynność materialnotechniczne kończyły postępowania w sprawach, a jej materialnoprawnym skutkiem było zwolnienie skarżącego z obowiązku opłacenia składek, zgodnie z żądaniem jego wniosku. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że następnie wydane decyzje, odmawiające przyznania zwolnień, zostały wydane bez podstawy prawnej. Mając na uwadze obowiązujące przepisy oraz okoliczności faktyczne spraw zauważyć należy, że regulacje ustawy z 2 marca 2020 r. nie zawierają jakiejkolwiek procedury, zgodnie z którą mogłoby się odbywać uchylenie skutków czynności materialnotechnicznej, w postaci przyznania płatnikowi zwolnienia z obowiązku opłacenia składek. Teoretycznie można by rozważać przypadek, jako okoliczność umożliwiającą uchylenie się przez organ od skutków dokonanej czynności, w którym to zawiadomienie o zwolnieniu zostałoby wysłane na skutek ewidentnego błędu, co do tożsamości wnioskodawcy czy rodzaju umarzanych należności, niemniej jednak z tego rodzaju sytuacją nie mamy do czynienia w stanach faktycznych niniejszych spraw. Jeżeli zaś chodzi stricte o anulowanie już przyznanego zwolnienia, na co powołuje się organ, to ustawa z 2 marca 2020 r. nie przewiduje tego rodzaju możliwości. Trudno więc domniemywać istnienie tego rodzaju uprawnienia po stronie ZUS, zwłaszcza że rodziłoby ono określone konsekwencje dla samego płatnika, w zakresie realizacji obowiązków ustawowych. W tej sytuacji uznać więc należy, że instytucja zwolnienia ze składek, w kształcie w jakim funkcjonuje na gruncie regulacji ustawy z 2 marca 2020 r., ma charakter definitywny i nieodwracalny. Ustawodawca w tym wypadku dał prymat zasadzie szybkości postępowania, redukując w sposób maksymalny jego wymogi i towarzyszące mu formalności, o czym świadczy chociażby zastrzeżenie formy decyzji jedynie do sytuacji, w których dochodzi do odmowy uwzględnienia wniosku. W tym miejscu dodać również należy, że przepisy K.p.a., odnoszące się chociażby do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, mają zastosowanie jedynie do tego rodzaju aktów administracyjnych. Brak jest więc podstaw do przyjmowania zastosowania tego rodzaju instytucji do czynności materialnotechnicznych. Podstawa do tego mogłaby więc wynikać jedynie z przepisów szczególnych, jednakże w przypadku zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, w kształcie jaki tej instytucji nadano przepisami ustawy z 2 marca 2020 r., nie sposób jej stwierdzić. Podobne uwagi można odnieść do kwestii wznowienia postępowania. Formą właściwą dla uchylenia skutków zwolnienia nie może być w żadnym razie, mające skrajnie odformalizowaną postać stwierdzenie o jego anulowaniu, zamieszczone w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zwolnienia, wydanej już po zakończeniu postępowania w sprawie, bez powołania się na jakąkolwiek podstawę prawną. W związku z powyższym stwierdzić należy, że decyzje ZUS z [...] listopada 2021 r., jak również poprzedzające je decyzje z [...] sierpnia 2021 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie ma możliwości wydawania decyzji po zakończeniu postępowania, w sposób przewidziany przez ustawodawcę. Sprzeczność podjętego w tym warunkach rozstrzygnięcia z porządkiem prawnym, zwłaszcza art. 31 zq ust. 5 ustawy z 2 marca 2020 r., jest wyraźna i oczywista. Niezależnie od powyższego stwierdzić także należy, że uchylenie materialnoprawnych skutków zwolnienia, sformułowaniem zamieszczonym w uzasadnieniu decyzji, odbyło się bez podstawy prawnej, gdyż nie istnieje żaden przepis, który by to umożliwiał. Zgodnie z art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl art. 156 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z sytuacją tego rodzaju mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, w której organ, już po zakończeniu postępowania w sprawie, przyznaniem skarżącemu wnioskowanych przez niego zwolnień, wydał decyzje odmawiającą mu ulgi, właśnie w postaci zwolnienia ze składek, a w treści ich uzasadnień lakonicznie stwierdził jedynie o anulowaniu zwolnień, o których zgodnie z ustawą z 2 marca 2020 r. poinformował wcześniej stronę. Jego działanie było więc całkowicie dowolne i nie znajdowało umocowania w obowiązujących przepisach. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji, a także poprzedzających je decyzji z 17 sierpnia 2020 r.