III OSK 4709/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 474/20 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora [...] we W. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 474/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora [...] we W. z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I) oraz zasądził od Dyrektora [...] we W. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II). W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezspornie Dyrektor [...] we W. (dalej jako "Dyrektor") jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a przedmiotowy wniosek dotyczył informacji publicznej. Sporne pozostaje, czy zasadnie organ odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt. 2 wniosku z uwagi na prywatność osób fizycznych. Zdaniem Sądu organ pominął treść art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), zgodnie z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Organ zaniechał rozważenia, czy zatrudnieni nauczyciele i wychowawcy są osobami pełniącymi funkcje publiczne oraz czy żądane informacje mają związek z pełnieniem tych funkcji, w tym czy dotyczą warunków powierzenia i wykonywania funkcji. Zatem, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Powołanie się na ochronę prywatności wymagało wiarygodnego i przekonującego uzasadnienia, z odniesieniem do realiów sprawy, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Za niewystarczające Sąd uznał wyjaśnienie przyczyn odmowy udostępnienia żadnej informacji publicznej w odpowiedzi na skargę, ponieważ przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja administracyjna, zaś sąd nie jest upoważniony do zastępowania organu i uzasadniania zajętego przezeń stanowiska. Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie spełnił wymogów przewidzianych dla uzasadnienia decyzji wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną złożył Dyrektor [...] we W., zaskarżając powyższy wyrok w całości. W pkt. I zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez zarzucenie organowi braku wiarygodnego i przekonywującego uzasadnienia, podczas gdy w skarżonych decyzjach wskazano podstawy odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych, 2. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez zarzucenie organowi braku uzasadnienia prawnego decyzji, podczas gdy w treści skarżonych decyzji wskazane zostały podstawy prawne odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. przez stwierdzenie, że wydane decyzje nie poddawały się jakiejkolwiek weryfikacji, podczas gdy skarżone decyzje zawierają wszelkie wymagane prawem elementy o których stanowi w/w przepis, tak więc są prawidłowe pod względem formalno-prawnym. Ponadto Dyrektor zarzucił w pkt. II naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie od informacji publicznej przez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przez Sąd argumentacji związanej z prywatnością osób fizycznych, co stanowiło podstawę do odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieustalenie, że nauczyciele organu są osobami fizycznymi korzystającymi z ochrony do prywatności. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Dyrektor [...] we W. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym zastępstwa procesowego przed Sądem pierwszej instancji "na rzecz skarżącej". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób należyty, zaś postępowanie administracyjne prowadzone przez Dyrektora było prawidłowe i zgodne z zasadą prawdy materialnej. Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie uznał za przedwczesne wypowiadanie się w kwestii naruszenia prawa materialnego, albowiem w myśl art. 133 p.p.s.a. obowiązkiem sądu administracyjnego jest wydanie orzeczenia "na podstawie akt sprawy" i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dalej podkreślono, że jakkolwiek w orzecznictwie pojawiają się wyroki traktujące nauczyciela jako funkcjonariusza publicznego, to charakter placówki i wykonywana przez nauczycieli praca powinny chronić prywatność tych osób w zgodzie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji została podjęta po konsultacji z zatrudnionymi w placówce nauczycielami, którzy podnosili kwestię naruszenia ich prawa do prywatności. Końcowo podano, że Sąd Wojewódzki powinien był przyjąć, że skarżący nadużył prawa do informacji publicznej, notorycznie składając wnioski do organu. Wskazuje na to fakt, że w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] października 2020 r. skarżący złożył 32 wnioski, każdy zawierał kilka pytań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W sprawie nie było sporne, że informacja żądana w punkcie 2 wniosku z [...] maja 2020 r. jest informacją publiczną a dyrektor [...] we W. jest podmiotowo zobowiązany do udostępniania posiadanej informacji publicznej. Dlatego za zbędne należy uznać wywody autora skargi kasacyjnej zawarte w punkcie 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczące tej kwestii i jako takie nie wymagają odnoszenia się do nich. Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., którego upatruje się w błędnym zarzuceniu organowi braku wiarygodnego i przekonywującego uzasadnienia, podczas gdy w zaskarżonych decyzjach wskazano podstawy odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych. Przepis ten ustanawia zasadę prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela, stanowiąc, że "[w] toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Zatem uzasadnienie naruszenia tego przepisu nie przystaje do treści tego przepisu. Sąd pierwszej instancji zarzucając organowi brak wiarygodnego i przekonywującego uzasadnienia stwierdził, że jest to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Nie zarzucił naruszenia art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. Oczywiście bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "[s]ąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Autor skargi kasacyjnej ani w zarzucie ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie nawiązuje do treści tego przepisu. Zatem ze skargi kasacyjnej nie sposób dowiedzieć się, nieprzeprowadzenie jakich dowodów przez Sąd pierwszej instancji zarzuca autor skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej podnosząc omawiany zarzut, zdaje się zapomina, że to nie Sąd pierwszej instancji ma rozstrzygnąć sprawę wszczętą wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej lecz dyrektor [...] we W. Sąd tylko kontroluje decyzję rozstrzygającą tą sprawę, pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zatem okoliczności, na które powołuje się organ, odmawiając udostępnienia informacji publicznej, organ obowiązany jest wykazać w uzasadnieniu takiej decyzji a nie w odpowiedzi na skargę. Uzasadnienie stanowiska organu w odpowiedzi na skargę jest spóźnione i nie konwaliduje braków uzasadnienia decyzji, naruszających wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności dotyczy to stanowiska o nadużyciu prawa do informacji publicznej i okoliczności mających jakoby to potwierdzać wskazanych dopiero w odpowiedzi na skargę. Zresztą stanowiska tego nie poparto jakimkolwiek wywodem prawnym opartym na przepisach obowiązującego prawa. Jak to trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja organu a nie odpowiedź na skargę. Istota zarzutów skargi kasacyjnej zdaje się jednak zasadniczo opierać na zarzutach naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd niezasadnie zarzucił organowi brak uzasadnienia prawnego decyzji, i że nie poddawały się one jakiejkolwiek weryfikacji, podczas gdy w treści skarżonych decyzji wskazane zostały podstawy prawne odmowy udostępnienia żądanej informacji, a decyzje zawierają wszelkie wymagane prawem elementy, o których stanowi ten przepis. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, [u]zasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Należy tu przypomnieć, że organ w uzasadnieniu jednostronicowej decyzji wskazał, że decyzją od której wniesiono "odwołanie" odmówił udostępnienia informacji publicznej i podał treść żądania. Po czym "po ponownym przeprowadzeniu analizy wniosku" przedstawił swoje stanowisko. Stwierdził tylko, że "zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie każda informacja publiczna podlega udostępnieniu. W myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.". Zatem merytoryczna wypowiedź organu co do niezasadności żądania udostępnienia informacji publicznej i co do zasadności wniesionego "odwołania" zawarta została w dwóch zdaniach. Biorąc pod uwagę to, że kwestia udostępniania informacji publicznej związanej z wykonywaną przez nauczycieli funkcją publiczną nie jest jednoznacznie postrzegana w judykaturze i doktrynie, to tak lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, akademickim przykładem niedotrzymania wymogów uzasadnienia decyzji wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Aby wypełnić dyspozycje art. 107 § 3 k.p.a. w pierwszej kolejności należy ustalić stan faktyczny a następnie nie wystarczy podać podstawę prawną ale również trzeba ją wyjaśnić. Oczywiste jest, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji tych wymogów nie spełnia. Jak już wyżej podano braków tych nie konwaliduje przedstawienie stanowiska organu w odpowiedzi na skargę. Jak to prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. nie oznaczył w uzasadnieniu decyzji podmiotów ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydał decyzje o odmowie udostępnienia informacji. Nie wyjaśnił również, z jakich powodów podanie żądanych przez wnioskodawcę informacji naruszyłoby prywatność wskazanych w decyzji osób fizycznych. Organ pominął również całkowicie treść art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Zatem organ nie rozważył, czy nauczyciele i wychowawcy zatrudnieni w [...] we W. są osobami pełniącymi funkcje publiczne oraz czy żądane informacje mają związek z pełnieniem tych funkcji, w tym czy dotyczą warunków powierzenia i wykonywania funkcji. W decyzji nie rozważono również stanowiska wnioskodawcy wyrażonego w "odwołaniu", z którego wynika, że nie żądał podania imion i nazwisk nauczycieli i wychowawców. W przypadku potwierdzenia tego stanowiska przez wnioskodawcę możliwe byłoby zanonimizowanie danych osobowych lub oznaczenie osób fizycznych w inny sposób i udostępnienie wnioskowanej informacji z punktu 2 wniosku. W rezultacie prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzje o odmowie udostępnienia skarżącemu żądanej informacji nie poddają się jakiejkolwiek weryfikacji, ani przez skarżącego ani przez sądy administracyjne. Tego rodzaju przyczyna odmowy udostępnienia informacji jak prywatność nauczycieli wymagała wiarygodnego i przekonującego uzasadnienia, zawierającego odniesienie do realiów sprawy. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie wynikały jakiekolwiek konkretne okoliczności, wskazujące na powody odmowy udostępnienia informacji. Podsumowując powyższe wywody, za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Oczywiście niezasadne są też zarzuty naruszenia art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. Autor skargi kasacyjnej upatruje tych naruszeń w jego niewłaściwym zastosowaniu i pominięciu przez Sąd argumentacji związanej z prywatnością osób fizycznych co stanowiło podstawę do odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji oraz nieustalenie, że nauczyciele z [...] są osobami fizycznymi korzystającymi z ochrony prywatności. Należy zatem podkreślić, co już wcześniej wskazano, że jedyną podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji dyrektora [...], były wady ich uzasadnień wynikające z niespełnienia wymagań zawartych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Jak już wyżej wykazano, jest to stanowisko słuszne. Z tego powodu, jak to trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, zaskarżone decyzje nie poddają się kontroli sądowej, w szczególności ze względu na to, że organ nie uzasadnił swojego stanowiska w kwestii ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, wskazanego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skoro organ nie uzasadnił w zaskarżonej decyzji swojego stanowiska w tym zakresie, to Sąd pierwszej instancji nie miał możliwości oceny prawidłowości tego stanowiska. W rezultacie skoro Sąd pierwszej instancji ani nie dokonał wykładni ani nie zastosował art. 5 ust 2. u.d.i.p., to nie mógł ich naruszyć, jak to niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej. W tej sytuacji, także Sąd kasacyjny nie był uprawniony do zajmowania stanowiska w kwestii zastosowania ograniczenia prawa do informacji publicznej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i odnoszenia się do argumentacji autora skargi kasacyjnej w tym zakresie, która, zaznaczyć trzeba, nie była podana w zaskarżonej decyzji, a także do ustalania czy nauczyciele organu są osobami fizycznymi korzystającymi z ochrony do prywatności. Bowiem najpierw stanowisko obowiązany jest zająć organ w decyzji (chyba, że udostępni żądane informacje), po czym Sąd, w wypadku jej zaskarżenia, kontrolując tą decyzję oceni stanowisko organu. Z przedstawionych względów należy też stwierdzić, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo nienaruszając tego przepisu uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.