IV SAB/Wr 447/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Y. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 5400 ( słownie: pięć tysiący czterysta ) złotych , V. oddala dalej idącą skargę, VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania . Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem Y. Y. (dalej: strona, skarżący) z dnia 3 lutego 2017 r. adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 13 lutego 2017 r., organ wezwał stronę do dostarczenia, w terminie 7 dni, wypełnionego przez pracodawcę załącznika nr 1 podpisanego przez osobę upoważnioną do reprezentowania zgodnie z KRS lub CEIDG. Strona złożyła wymagany dokument w dniu 28 lutego 2017 r. Pismami z dnia 4 kwietnia 2017 r. organ: - działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020r., poz. 35), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, - na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie na 2 czerwca 2017r., - na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał stronę do przedłożenia w terminie 14 dni zaświadczenia z właściwego Urzędu Skarbowego o niezaleganiu w podatkach. W dniu 20 kwietnia 2017 r. do organu wpłynęło pismo z Komendy Wojewódzkiej Policji we W. z informacją, że z dokonanych sprawdzeń w policyjnej bazie danych nie wynika, aby pobyt wskazanego cudzoziemca na terenie RP stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 21 kwietnia 2017 r. strona przedłożyła wymagane zaświadczenie. W dniu 13 marca 2018 organ przedłużył zezwolenia typu A nr [...] na pracę cudzoziemca na terytorium RP od dnia 13 marca 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. W dniu 30 maja 2018 r. do organu wpłynęło pismo strony z prośbą o przyśpieszenie postępowania, udzielenie informacji o sprawie oraz wskazanie ewentualnego terminu na uzupełnienie braków w dokumentacji, jeśli takowe zostały stwierdzone. W dniu 23 stycznia 2019 r. strona ponownie zwróciła się do organu z pismem o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Pismem z dnia 2 kwietnia 2019r. (data wpływu 4 kwietnia 2019r.) strona ponownie wniosła o przyśpieszenie rozpoznania sprawy. Kolejny wniosek o przyspieszenie sprawy strona złożyła 18 marca 2020r. dodając, że urodziły mu się dzieci , a brak karty powoduje problemy z załatwieniem wielu formalności. W dniu 11 marca 2020 r. strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę "na inspektora prowadzącego sprawę" w trybie art. 227 k.p.a. wskazując, że postępowanie prowadzone jest przewlekle z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania a pomimo upływu czasu sprawa nie została załatwiona. Powyższa skarga została zarejestrowana jako skarga na przewlekłość pod sygnaturą IV SAB/Wr 484/20. Pismem z dnia 6 kwietnia 2020r. organ wezwał stronę do przedłożenia oryginału podpisanego przez pracodawcę aktualnego załącznika nr 1, aktualnej umowy o pracę, dokumentu potwierdzającego zapewnienie miejsca zamieszkania w trakcie pobytu w Polsce, w terminie 30 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego. Pismem z dnia 7 kwietnia 2020r. organ przekazał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. Pismem z dnia 2 czerwca 2020r. (data wpływu do organu 8 czerwca 2020r.) strona uzupełniła wymagane dokumenty wnosząc jednocześnie o szybkie wydanie decyzji. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2020 r. Sąd odrzucił skargę w sprawie o sygn. akt. IV SAB/Wr 484/20 z uwagi na brak odpowiedzi skarżącego na wezwanie Sądu w przedmiocie złożenia dowodu wniesienia ponaglenia. Pismem z dnia 24 lipca 2020 r. pełnomocnik strony wniósł o udzielenie informacji o stanie sprawy oraz możliwość wglądu do akt. Pismem z dnia 1 września 2020 r. Urząd ds. Cudzoziemców przesłał organowi ponaglenie strony z dnia 30 lipca 2019 r., celem ustosunkowania się przez organ do treści wraz z nadesłaniem odpisów akt sprawy. W dniu 28 września 2020 r. oraz 16 listopada 2020 r. do organu wpłynęły kolejne pisma pełnomocnika strony, w sprawie udzielenia informacji o sprawie wraz z możliwością wglądu do akt. Pismem z dnia 31 grudnia 2020 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie wskazując, że spraw toczy się już ponad 3 lata i 10 miesięcy. Ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do spraw Cudzoziemców pismem z dnia 17 lutego 2021 r. W piśmie przekazującym organ przyznał, że należy je uznać za zasadne, jednak nie wynika to ze złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków oraz fluktuacją pracowników. Pismem z dnia 18 stycznia 2021r. (data wpływu do organu: 20 stycznia 2021 r.) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia art. 6-10, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów, brak odpowiedzi na pisma, brak komunikacji i informacji. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania, 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, 4. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 5. przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 10000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), 6. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 17 maja 2021r. będącym odpowiedzią na wezwanie sądu, pełnomocnik skarżącego wskazała, że przedmiotem skargi jest również bezczynność organu. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skargi rozstały rozdzielone oparciu o art. 57 § 3 p.p.s.a. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ została zarejestrowana pod sygn. akt. IV SAB/Wr 447/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przy czym sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, co wprost wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z przedmiotem skargi wskazać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Z punktu widzenia zarzucanej przewlekłości postepowania ocenie podlega zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba ogólną zasadę postępowania administracyjnego, sformułowaną art. 12 k.p.a., wedle której organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W związku z tym, o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Spajając tę część rozważań należy stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wypada też przypomnieć, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co wprost wynika z art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Materiał aktowy kontrolowanej sprawy potwierdza, że od chwili złożenia przez skarżącego wniosku, tj. od dnia 3 lutego 2017 r., organ ponad cztery lata nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Pierwsze czynności zostały podjęte przez organ niemalże niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, kiedy organ ustalił przewidywany termin zakończenia postępowania na 2 czerwca 2017r. Do tej daty jednak organ nie tylko nie zakończył postępowania, ale i przez następny niemal rok nie podejmował żadnych czynności. Po przedłużeniu zezwolenia w dniu 13 marca 2018 r. organ ponownie przestał odpowiadać na wezwania i pisma strony. Taka sytuacja miała miejsce w okresie niemal dwuletnim, aż do 6 kwietnia 2020 r. kiedy to organ wezwał stronę do ponownego uzupełnienia dokumentacji. Następnie ponownie do dnia złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, organ nie podejmował żadnych czynności ,mimo wielokrotnych pism i prób kontaktu ze strony skarżącego. Sąd wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych przedmiotowego wniosku cechują się powtarzalnością. Nic nie stało na przeszkodzie, by wniosek skarżącego rozpoznać w ustalonym terminie i zakończyć postępowanie. Stwierdzenie powyższego oznacza, że prowadzone w sprawie postępowanie - wciąż niezakończone (w aktach sprawy brak jest informacji o jego zakończeniu) - Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tego też względu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie miała miejsce. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ musi pamiętać, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Jednocześnie Sąd nakazał Wojewodzie rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). . Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może"), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 5400 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego oraz czasu jego trwania), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wspomnianej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). W punkcie V sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę uznając, że żądana przez skarżącego kwota sumy pieniężnej jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: po pierwsze, zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; po drugie, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania (pkt V sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).