III SA/Gd 462/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. O. na czynność Burmistrza Miasta [...] z dnia 23 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty zasiłku dla opiekuna stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z. O. (dalej jako "wnioskodawca" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Burmistrza Miasta [...] z dnia 23 września 2020 r. nr [...] polegającą na wstrzymaniu wypłaty wnioskodawcy zasiłku dla opiekuna. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 18 czerwca 2014 r. nr [...], zmienioną następnie decyzją z dnia 21 listopada 2018 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] przyznał wnioskodawcy świadczenie w formie zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H. O., bezterminowo od dnia 15 maja 2014 r. W celu weryfikacji okoliczności dotyczących spełniania przez wnioskodawcę warunków do dalszej wypłaty zasiłku dla opiekuna, na podstawie wniosku o przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 17 września 2020 r. nr [...], w dniu 18 września 2020 r. pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Działu Pomocy Środowiskowej w [...] udał się w środowisko H. O. celem przeprowadzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą pobierającym przedmiotowy zasiłek. Jak wynika ze sporządzonej przez pracownika notatki z dnia 21 września 2021 r. wywiad nie odbył się. Pracownik socjalny nie został bowiem wpuszczony do mieszkania, gdyż Z. O. zatrzasnął drzwi. Z notatki wynikało, że po ponownym otwarciu drzwi wnioskodawca wyraził niechęć i niezadowolenie z ciągłego kontrolowania środowiska przez MOPS w [...] oraz braku zainteresowania ze strony służby zdrowia. Pismem z dnia 23 września 2020 r. nr [...] podpisanym przez Kierownika Działu Świadczeń Wychowawczych, Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] Z. O. został poinformowany, że na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r., poz. 2092 ze zm.) w zw. z art. 17 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. 2020 r., poz. 111 ze zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia aktualizacji wywiadu w środowisku niepełnosprawnej H. O., organ wstrzymał wypłatę przyznanego przywołaną na wstępie decyzją zasiłku dla opiekuna. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji kierowanej do wnioskodawcy wynikało, że pomimo awizowania przesyłka nie została przez wnioskodawcę podjęta z Urzędu Pocztowego w [...]. W piśmie z dnia 11 grudnia 2020 r. nr [...] skierowanym do wnioskodawcy organ poinformował ww., że wypłata zasiłku dla opiekuna została wstrzymana do czasu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji kierowanej do wnioskodawcy również wynikało, że pomimo awizowania przedmiotowa przesyłka nie została przez wnioskodawcę podjęta z Urzędu Pocztowego w [...]. W skardze datowanej na dzień 27 kwietnia 2021 r. na czynność Burmistrza Miasta [...] z dnia 23 września 2020 r. Z. O. przedstawił trudną sytuację ciężko schorowanej matki i wyjaśnił, że jest jej jedynym opiekunem. Skarżący opisał też przebieg postępowania administracyjnego w przedmiocie wnioskowanej przez niego zmiany wysokości otrzymywanego świadczenia. Odnośnie uniemożliwienia pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego skarżący wyjaśnił, że powodem tego była obawa o zdrowie matki w kontekście panującej pandemii koronawirusa. Z. O. wskazał również, że stan zdrowia matki jest organowi dobrze znany. W związku z tym, że powszechnie zaleca się ograniczenie kontaktów, żadna osoba, której obecność nie będzie niezbędna nie zostanie przez skarżącego wpuszczona do jego domu. Wskazując, że pozbawienie opiekuna świadczeń jest niezgodne z Konstytucją RP skarżący wniósł o "uchylenie decyzji o odebraniu świadczeń oraz ich wypłatę". W skardze zawarty został nadto wniosek o podniesienie wysokości otrzymywanego świadczenia do kwoty 1.830 zł i wyrównanie wypłaconych skarżącemu świadczeń od dnia 21 października 2014 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] przedstawił okoliczności wstrzymania wypłaty świadczenia i wyjaśnił, że pismo dokumentujące tę czynność jako nieodebrane, na podstawie art. 44 § 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego uznane zostało za doręczone. Ponowna próba poinformowania skarżącego o wstrzymanej wypłacie została podjęta pismem z dnia 11 grudnia 2020 r., a korespondencja ponownie została uznana za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że do dnia złożenia odpowiedzi na skargę Z. O. nie wystosował wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a wypłata przedmiotowego świadczenia nadal pozostaje zawieszona z uwagi na niemożliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd bada zaskarżony akt bądź czynność pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo uchybienia terminu do wniesienia skargi, na podstawie art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. skarga została merytorycznie rozpoznana albowiem przedmiotowe uchybienie, wobec braku świadomości skarżącego co do możliwości zaskarżenia czynności wstrzymania wypłaty świadczenia dla opiekuna, nastąpiło bez winy skarżącego (pkt 2. zarządzenia z dnia 17 sierpnia 2021 r.; k. 27 akt sądowych). Orzekając z kolei w powyżej opisanym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z art. 7 ust. 3 tej ustawy wynika zaś, że aktualizację wywiadu przeprowadza się co 6 miesięcy, jeżeli do końca okresu, na który zostało ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, pozostało więcej niż 3 miesiące, oraz w każdej sytuacji, gdy zaistnieją wątpliwości co do faktu sprawowania opieki przez osobę pobierającą zasiłek dla opiekuna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej czynności organu stanowił mający zastosowanie o odniesieniu do zasiłku dla opiekuna przepis art. 28 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym wypłata zasiłku podlega wstrzymaniu, jeżeli osoba otrzymująca ten zasiłek uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa, 4e lub 4f, lub nie udzieliła podczas tego wywiadu wyjaśnień. Jeśli chodzi o formę działania organu w kwestii wstrzymania wypłaty zasiłku dla opiekuna należy uznać, że wstrzymanie wypłaty świadczenia powinno być dokonane nie w trybie decyzyjnym, lecz jako czynność materialno - techniczna, podlegająca zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Możliwość wstrzymania wypłaty świadczenia nie stanowi bowiem o istocie prawa do świadczenia, nie mając waloru rozstrzygnięcia władczego, lecz stanowi instrument dyscyplinujący stronę celem należytej współpracy z organem i kontroli przez organ prawidłowości wypłacania świadczeń na wypadek zmiany stanu faktycznego wpływającego na zachowanie przyznanego uprawnienia. Wykonanie przyznanego prawa do świadczenia polega na wypłacie świadczenia, które samo w sobie jest czynnością materialno -techniczną. W ocenie Sądu wstrzymanie wypłaty powinno mieć zatem taki sam charakter. Nadto zastosowanie instytucji wstrzymania wypłaty świadczenia z woli ustawodawcy przybrało postać dalece uproszczoną, niesformalizowaną, nie wiążącą się z koniecznością przeprowadzenia w tym kierunku postępowania administracyjnego, gdyż wymagałoby wówczas zastosowania całego reżimu określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego charakteryzującego zwykły tryb jurysdykcyjny postępowania administracyjnego. Organ nie naruszył zatem procedury w tym względzie dokonując zaskarżonej czynności wstrzymania wypłaty zasiłku dla opiekuna zamiast wydania decyzji w tym przedmiocie. Z jasnego brzmienia zacytowanego wyżej przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że tylko uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego bądź nieudzielenie w jego trakcie stosownych wyjaśnień umożliwia zastosowanie przytoczonego wyżej przepisu. Wobec tego, do wstrzymania wypłaty świadczenia może dojść wyłącznie wówczas, gdy osoba otrzymująca takie świadczenie nie wywiąże się z obowiązku złożenia wyjaśnień w trakcie wywiadu lub uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w ogóle. Wskazać w związku z tym należy, że każda z powyżej opisanych sytuacji stanowi niezależną, samodzielną przesłankę do wdrożenia omawianej instytucji wstrzymania wypłaty świadczenia. Niewątpliwie dla niewadliwego zastosowania omawianej instytucji organ musi bezsprzecznie wykazać na podstawie konkretnych ustaleń stanu faktycznego, że została spełniona któraś z wymienionych wyżej przesłanek. Z lektury akt administracyjnych sprawy przedstawionych Sądowi wynika wprost, że skarżący odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W treści pisma z dnia 23 września 2020 r. nr [...] organ wskazał, że brak możliwości przeprowadzenia aktualizacji wywiadu determinował wstrzymanie wypłaty zasiłku dla opiekuna. Z pism znajdujących się w aktach administracyjnych jak i z treści skargi wynika z kolei, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie aktualizacji wywiadu zasłaniając się troską o zdrowie matki w dobie panującej pandemii Covid-19. Mając na uwadze argumentację stron wskazać generalnie należy, że definitywne ustalenie uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu przez osobę pobierają świadczenie uzasadnia wstrzymanie wypłaty świadczenia zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W realiach rozpatrywanej sprawy należy mieć jednakże na uwadze, że z dniem 31 marca 2020 r. do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) został dodany art. 15o (zob.: art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. zmieniającej ustawę z dniem 31 marca 2020 r.; Dz.U. z 2020 r., poz. 568). W świetle dodanego art. 15o ust. 2, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przyznawanie lub aktualizacja prawa do świadczeń opiekuńczych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, oraz zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w szczególności osobie, która została poddana kwarantannie w związku z podejrzeniem o zakażenie lub o chorobę zakaźną, nie wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a ustalenie sprawowania opieki może nastąpić w szczególności na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym oraz 2) dokumentów lub oświadczeń, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby ubiegającej się o świadczenie lub je otrzymującej lub od członków jej rodziny. Mając na uwadze realia sprawy, w tym działanie w okresie pandemii koronawirusa jak i zgłaszane przez skarżącego obawy o zdrowie będącej w podeszłym wieku matki uznać należy, że w rozpatrywanej sprawie organ przed wstrzymaniem wypłaty świadczenia, co nastąpiło pismem z dnia 23 września 2020 r., winien był podjąć próbę kontaktu ze skarżącym w formie rozmowy telefonicznej bądź pozyskania od skarżącego oświadczenia odnośnie kwestii związanych ze sprawowaniem opieki. Przewidziana przez ustawodawcę w art. 15o ust. 2 wyżej wskazanej ustawy forma kontaktu stanowiła bowiem w pełni racjonalną i bezpieczną formułę zważywszy na oczywiste trudności z kontaktem i zagrożenie na potencjalne zarażenie koronawirusem w następstwie bezpośredniego kontaktu pracowników socjalnych z osobami pobierającymi określone świadczenia oraz członkami ich rodzin. Skoro organ pomimo przewidzianej przez prawo możliwości nie skorzystał z tej formy aktualizacji wywiadu środowiskowego w następstwie okoliczności opisanych w notatce z dnia 21 września 2020 r. niejako mechaniczne wstrzymanie wypłaty zasiłku dla opiekuna skarżącemu znajdującemu się w trudnej sytuacji materialnej musi być uznane jako podjęte z naruszeniem wskazanych wyżej regulacji prawnych, tym bardziej, że w piśmie z dnia 23 września 2020 r. [...] organ nie przedstawił jakichkolwiek argumentacji wskazującej, że skorzystanie z opisanej powyżej możliwości aktualizacji wywiadu było w realiach sprawy bezsprzecznie wykluczone. W takim stanie rzeczy Sąd stwierdzając, że zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy na mocy art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności. W następstwie uprawomocnienia się wydanego wyroku Burmistrz Miasta [...] zobligowany będzie do wypłaty skarżącemu wstrzymanych świadczeń mając na uwadze początkową datę wstrzymania jak i regulację art. 28 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w świetle której w przypadku przeprowadzenia wywiadu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy świadczenia wypłaca się od miesiąca, w którym przeprowadzono wywiad.