II GSK 459/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1352/19 w sprawie ze skargi [A.] S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [A.] S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 18 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1352/19, po rozpoznaniu skargi [A.] S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa UKE z [...] października 2018 r. oraz orzekł o kosztach postępowania na rzecz skarżącej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z 26 września 2018 r. [A.] S.A. w W. (dalej: Spółka, skarżąca) wniosła o unieważnienie przez Prezesa UKE czynności naprawczych podjętych na podstawie art. 118d ust. 4-6, 8 i 9 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1489 z poźn. zm.; dalej cyt. jako: p.t.) w związku z unieważnieniem ogłoszonego przez Prezesa UKE w dniu 21 maja 2007 r. przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmuje 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z pasma 1800 MHz na obszarze całego kraju, do wykorzystania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia 31 grudnia 2022 r. (dalej: Przetarg 2007). Zaskarżonym postanowieniem Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z poźn. zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.) w zw. z art. 118d ust. 1 oraz art. 206 ust. 1 p.t., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z [...] października 2018 r. Organ wskazał, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia w trybie administracyjnym żądania skarżącej unieważnienia czynności naprawczych podjętych na podstawie art. 118d ust. 4-6, 8 i 9 p.t. Prezes UKE wyjaśnił, że przeprowadzenie czynności naprawczych ogłoszonego w 2007 r. przetargu, w wyniku których do ll etapu przetargu dopuszczona została oferta skarżącej nie doprowadziło do zmiany podmiotu wyłonionego w ramach tego przetargu, tj. nie skutkowało zmianą wyników przetargu. Taka sytuacja nie stworzyła zatem dla jego uczestników, w tym Spółki, żadnych praw ani obowiązków związanych z uruchomieniem trybu weryfikacji wyniku przetargu w zakresie rezerwacji częstotliwości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie wydane w pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.). W ocenie WSA w tej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania – przy zastrzeżeniu, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym; na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, tj. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zdaniem sądu żądanie strony winno być rozpoznane merytorycznie przez organ w toku wszczętego wnioskiem strony postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku organu ogłoszenie Prezesa UKE z [...] września 2018 r. o wynikach przeprowadzonych czynności naprawczych w sytuacji, gdy ogłoszenie to obejmuje swą treścią nową listę wyników, a tym samym przyznaje oferentom status podmiotu wyłonionego, stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. WSA uznał, że objęte wnioskiem o unieważnienie czynności naprawcze, których wyrazem/efektem i istotą jest ogłoszenie o ich wyniku, wpływają bezpośrednio na sytuację prawną podmiotów biorących udział w przetargu, a tym samym wynik tych czynności (ogłoszenie) posiada przymiot samodzielnego orzeczenia. Zawierając nową listę wynikową kreuje uprawnienia wskazanych na liście jednostek, pozbawiając jednocześnie uprawnień podmioty, które na takiej liście się nie znalazły lub zostały tam umieszczone (jak w sprawie niniejszej w odniesieniu do skarżącej) z punktacją niższą niż podmioty wyłonione. WSA podkreślił, że brak jest jakichkolwiek formalnych i faktycznoprawnych podstaw do rozdzielania czynności naprawczych i ogłoszenia o wyniku tych czynności. Sąd wskazał ponadto, że postanowieniem z 8 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1885/19 WSA – zgodnie z wnioskiem skarżącej – zawiesił postępowanie ze skargi Spółki na ogłoszenie Prezesa UKE z [...] września 2018 r. o wynikach przeprowadzonych czynności naprawczych dotyczących Przetargu 2007, do czasu zakończenia postępowania ze skargi Spółki na postanowienie organu z [...] kwietnia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezes UKE domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpatrzenia skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienie wyroku, które nie odpowiada określonym w tym przepisie wymogom, a mianowicie zaniechanie należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, sformułowanie enigmatycznych wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie, a także poczynienie ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 4 maja 2019 r. oraz art. 206 ust. 1 p.t. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia Prezesa UKE z [...] kwietnia 2019 r. i poprzedzającego je postanowienia Prezesa UKE z [...] października 2018 r. (postanowienie pierwszej instancji) pomimo, że zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku Spółki o unieważnienie czynności naprawczych podjętych na podstawie art. 118d ust. 4-6 oraz 8 i 9 p.t., 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 206 ust. 1 p.t. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu ww. postanowień Prezesa UKE z uwagi na rzekome naruszenie prawa materialnego pomimo to, że w prawie materialnym brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania ww. wniosku Spółki, a rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, 4. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sam fakt, iż czynności naprawcze podjęte na podstawie art. 118d ust. 4-6 oraz 8 i 9 p.t. mają charakter aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego na ww. wniosek Spółki, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 116 ust. 1, art. 116 ust. 1 pkt 2, art. 116 ust. 7, art. 118 i nast., art. 118b ust. 1 pkt 3, art. 118c ust. 1 i art. 118d ust. 1 - 3 p.t. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na podstawie tych przepisów dopuszczalne jest merytoryczne rozpoznania wniosku Spółki o unieważnienia czynności naprawczych, o których mowa w art. 118d ust. 4 - 6, 8 i 9 p.t. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Obecny na rozprawie pełnomocnik Spółki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Prezesa UKE oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty podnoszące naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności w rozpoznawaniu zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego musiała prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku, mimo że nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej, w którym Prezes UKE dopatruje się naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest najdalej idącym spośród zarzutów procesowych, bowiem odnosi się do formalnej poprawności uzasadnienia wyroku, zatem wymaga rozpoznania jako pierwszy. Doniosłość tego zarzutu sprowadza się do stwierdzenia, że wadliwie sporządzone uzasadnienie wyroku jest na tyle poważną wadą, że wyłącza możliwość kontroli kasacyjnej wyroku, a to oznacza, że nie można się wypowiedzieć wiążąco na temat jakichkolwiek zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA zwraca uwagę, że przepis ten określa formalne wymogi uzasadnienia. Zatem wymogi w nim przewidziane spełnia każde uzasadnienie wyroku, jeżeli jest zbudowane z elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Oczywiście i w tym zakresie może pojawiać się wadliwość uzasadnienia, bowiem możliwa jest sytuacja, że składa się ono z wszystkich prawem wymaganych części, a jednak narusza treść art. 141 § 4. Ma to miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku odnosi się do zupełnie innego stanu prawnego lub faktycznego. W takich sytuacjach pomimo formalnej "kompletności" uzasadnienia nie można dokonać kontroli kasacyjnej wyroku, bowiem nie można ustalić przedmiotu oceny dokonanej przez sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Wprawdzie sąd pierwszej instancji nawiązuje w uzasadnieniu do problematyki pobocznej dla sprawy, to jednocześnie w sposób stanowczy formułuje swój pogląd na temat unieważnienia czynności naprawczych podejmowanych przez Prezesa UKE po unieważnieniu przetargu. WSA w Warszawie przyjmuje, że są to czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 118d ust. 4–6 p.t. i z tego powodu widzi potrzebę wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przy takim stanowisku sądu pierwszej instancji trudno byłoby przyjąć trafność podnoszonego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego sens sprowadza się do braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej orzekania. Ujęte w zarzucie naruszenie jest skierowane przeciwko merytorycznej trafności stanowiska przyjętego przez sąd pierwszej instancji, a to nie może być przedmiotem zarzutu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych względów rozpoznawany zarzut należało uznać za chybiony. W ocenie NSA niezasadne są także zarzuty procesowe podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. W zakresie tych zarzutów podkreślić trzeba, że ten z nich, który odnosi się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. z odesłaniem do przepisów k.p.a. i p.t. jest nietrafny, bo formalnie jest wadliwy. Stawia naruszenie prawa materialnego w podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc w procesowej podstawie kasacyjnej. W nauce i orzecznictwie jednoznaczne jest stanowisko, że tak postawiony zarzut nie daje podstaw do weryfikacji skarżonego wyroku. Jest tak dlatego, że skarga kasacyjna jest formalnym środkiem prawnym. To ona wyznacza granice sprawy i sąd drugiej instancji nie ma prawnej możliwości samoistnego dokonywania ustaleń w zakresie podstaw zaskarżenia i kierunków weryfikacji zaskarżonego wyroku. Z tego więc powodu jest związany stanowiskiem strony wnoszącej ten środek prawny, który właśnie ze względu na te ograniczenia orzecznicze został ukształtowany jako środek profesjonalny. Zdaniem NSA inaczej należy ocenić drugi z zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z odesłaniem do art. 61a § 1 k.p.a. i art. 206 ust. 1 p.t. Wprawdzie i on jest wadliwy, bo podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, bez jednoznacznego wyjaśnienia na czym polegało niewłaściwe zastosowanie tej normy. Jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej, odnoszącego się do tego zarzutu, daje się ustalić, że Prezes UKE dopatruje się wady wyroku w tym, że sąd pierwszej instancji nie wskazuje wyraźnie materialnej podstawy do przyjęcia, że czynności naprawcze podjęte na podstawie art. 118d ust. 4-6 oraz 8 i 9 p.t. mają charakter aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tak rozumianym zarzutem łączy się ostatni z zarzutów procesowych wskazujący na naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a., polegający na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów. Ponieważ problematyka obu zarzutów odnosi się do jednego problemu, a więc tego czy organ administracji publicznej powinien odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy mamy do czynienia z postępowaniem, do którego nie ma zastosowania k.p.a., to NSA odniesie się łącznie do obu zarzutów. W zakresie objętym wskazanymi wcześniej zarzutami należy przyznać rację Prezesowi UKE, a to oznacza, że wyrok sądu pierwszej instancji należało uchylić. Artykuł 61a § 1 k.p.a. stanowiąc o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego musi być wiązany z zakresem przedmiotowym k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 1 i art. 2 k.p.a. wynika w jakich sprawach kodeks ma zastosowanie. Pośród nich nie wskazano aktów i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem procedura administracyjna ujęta w ramy k.p.a. nie ma zastosowania w odniesieniu do żadnych aktów i czynności uregulowanych na gruncie p.p.s.a. Konsekwencją tego musi być stanowisko, że postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko w zakresie spraw objętych przepisami k.p.a. Na gruncie p.t. nie zmienia tego treść art. 206 ust. 1 p.t., który jest potwierdzeniem stosowania k.p.a. do postępowań przed Prezesem UKE. Zdaniem NSA ocenę czynności naprawczych po unieważnieniu przetargu należy kwalifikować do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji nie widzi potrzeby powtarzania argumentacji przedstawianej w postanowieniu NSA z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 601/19 (CBOSA), które wyjaśnia charakter takich czynności naprawczych, jednak zwraca uwagę, że czynności te przy zmianie wyników prowadzonej oceny po unieważnieniu przetargu mogą kształtować sytuację prawną podmiotu, a to daje podstawę do poddania ich kontroli sądowej. To jednak nie oznacza, że w takiej sprawie może być prowadzone postępowanie administracyjne. Zatem zastosowanie przez Prezesa UKE art. 61a § 1 k.p.a. jako podstawy wydania zaskarżonych postanowień było poprawne, jednak ich uzasadnienie zupełnie błędne. Formalną podstawą do poddania czynności naprawczych kontroli sądowoadministracyjnej jest art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast źródło materialne do ich kontroli znajduje się w art. 118d ust. 4–6 p.t., a więc w tych przepisach, które dają Prezesowi UKE możliwość dokonania tych czynności i ich oceny w postępowaniu naprawczym. Wychodząc z tego przyjąć zatem należy, że nietrafny jest zarzut materialny skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 116 ust. 1, art. 116 ust. 1 pkt 2, art. 116 ust. 7 oraz art. 118 i art. 118b ust. 1 pkt 3, art. 118c ust. 1 i art. 118d ust. 1–3 p.t., gdyż domaga się on uznania czynności naprawczych za działania, które nie maja wpływu na sytuacje prawną podmiotów uczestniczących w postępowaniu przetargowym, w wpływ ten istnieje co wykazano przy ocenie zarzutów procesowych. NSA uwzględniając skargę kasacyjną miał na uwadze to, że zaskarżone postanowienie Prezesa UKE jest trafne co do rozstrzygnięcia, jednak wadliwe w zakresie uzasadnienia. Zatem narusza ono treść art. 107 § 3 k.p.a. i z tego powodu powinno być ocenione jako wadliwe. Jednak orzekając merytorycznie, a więc jako sąd pierwszej instancji, NSA oddalił skargę spółki mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że podstawą uchylenia decyzji lub postanowienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. NSA uznaje, że wady uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Prezesa UKE takiego wpływu nie miały. Ocena taka uwzględnia nie tylko charakter naruszenia, ale przede wszystkim ma na względzie ekonomikę procesową, która przemawia na rzecz definitywnego rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy NSA rozpoznał skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1 sentencji wyroku), a wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, sąd drugiej instancji rozpoznał skargę Prezesa UKE w oparciu o art. 188 p.p.s.a. poprzez jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku), na skutek uznania, że wady uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Prezesa UKE nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona tytułem zwrotu kosztów kwota 460 zł stanowi zwrot wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ w postępowaniu sądowym w obydwu instancjach, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł).