II SA/Rz 1418/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego M. N. kwotę 2 217 zł /słownie: dwa tysiące dwieście siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. N. (dalej: "Skarżący") jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PWIS", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z dnia [...] Iipca 2021 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS", "Organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "K.p.a."), rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r. poz. 491 z późn zm.), art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn zm.), § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 poz. 367 z późn. zm.) oraz § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512 z późn zm.). Jak wynika z akt sprawy, w dniu 12 marca 2021 r. upoważnieni przedstawiciele PPIS przeprowadzili kontrolę sanitarną w należącej do skarżącego Restauracji [...] w [...], ul. [...]. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono, że pomimo ograniczeń wprowadzonych w związku z wprowadzonym na obszarze kraju stanem epidemii, lokal jest otwarty, przy wejściu ustawiono stanowisko z obsługą, gdzie osoby wchodzące do lokalu proszone były o wypełnienie ankiety kontrolnej Covid-19, miały mierzoną temperaturę oraz w przypadku spożywania posiłków i napojów na miejscu podpisywały umowę o dzieło, której przedmiotem była degustacja dań oraz napojów restauracji i wystawianie opinii w mediach społecznościowych. W chwili kontroli na sali w lokalu przy 2 stolikach znajdowało się 5 osób, które spożywały posiłki i napoje. Do lokalu weszło kolejne 5 osób, które po zajęciu miejsca ściągnęły maseczki i oczekiwały na zamówienie. Następne 4 osoby zajęły kolejne 2 stoliki. W trakcie trwania kontroli w lokalu przebywało łącznie 14 osób, wszystkie po wcześniejszej rezerwacji. Wyniki kontroli utrwalono w protokole kontroli z dnia 12 marca 2021 r. Na podstawie powyższych ustaleń PPIS, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., wymierzył skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą M. N. "A", [...], administracyjną karę pieniężną w kwocie 10 000 zł, za niestosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu. Decyzja ta została na skutek wniesionego od niej odwołania utrzymana w całości w mocy przez Organ odwoławczy. Uzasadniając powyższe organy zgodnie stwierdziły, że w przedstawionych okolicznościach sprawy doszło do naruszenia § 9 ust. 11 obowiązującego w dniu kontroli sanitarnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zgodnie z którym, prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu. W ocenie organów, kara w wysokości 10000 zł jest adekwatna do wagi, sposobu oraz okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących oceny konstytucyjności przepisów na podstawie, których wydano skarżoną decyzję podał, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją. Nie mogą, więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te związane są treścią wydanego rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zarzucił naruszenie: 1. art. 22 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego i 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, podczas gdy ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny; 2. art. 6 i 8 K.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujący stan prawny oraz powołanie się przez organ odwoławczy w treści decyzji na czynności kontrolne przeprowadzone bez podstawy prawnej, mianowicie z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego dotyczącego hierarchii aktów prawnych, zasad prawidłowej legislacji i stosowania prawa oraz reguł zawartych w K.p.a.; 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy, a w szczególności: brak ustalenia, czy w kontrolowanym lokalu jest prowadzona działalność gospodarcza; nie ustalenie, czy osoby przebywające w lokalu mają związek z działalnością gospodarczą prowadzoną przez kontrolowanego; błędne ustalenie, że w kontrolowanym lokalu jest prowadzona działalność gospodarcza, polegająca na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu; 4. art. 11 K.p.a., polegające na nieustosunkowaniu się przez Organ w treści uzasadnienia zaskarżanej decyzji do okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy; 5. § 9 ust. 10 ww. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., poprzez jego zastosowanie, pomimo faktu, że w dniu przeprowadzenia kontroli sanitarnej nie była prowadzona przez Skarżącego działalność gospodarcza, polegająca na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu - pomijając bezprawność wydania wyżej wymienionego rozporządzenia; 6. art. 108 K.p.a., polegające na nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku ku temu jakichkolwiek przesłanek. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł między innymi, że ustanowione na mocy wyżej wskazanych rozporządzeń Rady Ministrów ograniczenia dotyczące funkcjonowania lokali gastronomicznych, zostały wydane bez właściwej delegacji ustawowej. Organ nie powinien zatem wskazywać jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej aktu prawnego, wydanego niezgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. W treści zaskarżanej decyzji Organ nie wskazał również przepisów, które zwalniałby go z przestrzegania przepisów Konstytucji RP, w szczególności, jeżeli ma ona bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Tym samym w ocenie skarżącego doszło nie tylko do wybiórczego stosowania przepisów, ale również do pogwałcenia elementarnej zasady hierarchii aktów prawnych, która także znajduje swoje umocowanie w Konstytucji RP i jest dla organu wiążąca. Skarżący podniósł również, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. jest aktem prawnym uchylającym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r., zatem jednoczesne powołanie się przez Organ odwoławczy na przytoczone regulacje prawne stoi w oczywistej sprzeczności. W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ze względu na stan epidemii i towarzyszące mu obostrzenia, zawiązywania umów pomiędzy restauratorem a konsumentami, nie można rozumieć inaczej, jak tylko w kontekście próby obejścia przepisów prawnych ustanawiających zakazy, nakazy i ograniczenia w związku z wystąpieniem stanu epidemii Covid-19. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się zasadna. Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z uwagi na realia sprawy należy również przypomnieć, iż w myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej zwana : Konstytucją) sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Według treści art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji, akt ten jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio chyba, że Konstytucja stanowi inaczej. Rozpoznana przez Sąd skarga została wniesiona przeciwko decyzji organów Inspekcji Sanitarnej o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej, wydanych na podstawie przepisów prawa materialnego : art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, w zw. z art. 46b pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.; zwana dalej u.z.z.c.z.) oraz § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 367 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem). Najdalej idące zarzuty skargi podnoszą naruszenie przez Organ art. 22 Konstytucji, poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary w oparciu o przepisy rozporządzeń niezgodne z konstytucyjną zasadą wolności gospodarczej, bowiem ograniczenia tej zasady w myśl tego artykułu jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Dla uzasadnienia tego zarzuty podniesiono w skardze argumenty płynące z orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczące kontroli decyzji wydawanych przez Organy Inspekcji Sanitarnej na podstawie powołanych powyżej ustaw oraz towarzyszących im aktów wykonawczych. Wobec tych twierdzeń podstawowym zadaniem Sądu stało się rozważenie legalności materialnych podstaw prawnych nałożenia na M. N. dolegliwej w swych konsekwencjach finansowych kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest tym bardziej celowe, że problem konstytucyjności materialnoprawnych podstaw nakładanych przez Organy Inspekcji Sanitarnej kar za naruszenie przepisów ustalających różnorakie obostrzenia w życiu społecznym i gospodarczym w związku z pandemią COVID-19, został poruszony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także stanowi przedmiot publicznej dyskusji. Należy przypomnieć, iż pandemia COVID-19 sprowokowała podejmowanie przez władze prawodawcze od początku 2020 r. szeregu działań normatywnych, których zasadniczym celem jest ograniczenie negatywnych dla społeczeństwa i gospodarki skutków rozprzestrzeniania się wirusa SARS-Co-2 w Polsce. W tym celu ustawodawca znowelizował u.z.z.c.z. m.in. poprzez dodanie w rozdziale 8 tej ustawy o tytule: "Zasady postępowania w razie stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii" dwóch przepisów - art. 46a i art. 46b – wyrażających dla Rady Ministrów (RM) delegację do wydania rozporządzenia określającego zagrożony epidemią obszar oraz rodzaj stosowanych rozwiązań przeciwepidemicznych. W myśl art. 46a u.z.z.c.z. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zakres rodzajów stosowanych rozwiązań przeciwepidemicznych sprecyzowano w treści art. 46b ww. ustawy. Przepis ten na chwilę orzekania przez Organy Inspekcji Sanitarnej posiadał następujące brzmienie: W rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) (uchylony); 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu. Z kolei w myśl przytoczonego w decyzji Organu I instancji § 9 ust. 11 rozporządzenia, obowiązującego w czasie wykonania kontroli w restauracji prowadzonej przez skarżącego, stanowiącego materialnoprawną podstawę nałożonej kary administracyjnej (kontrolę przeprowadzona została dnia 12 marca 2021 r.), do dnia 28 marca 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. PWIS powołał się również na przepis wyrażony w § 9 ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 512 ze zm.), który brzmiał : Do dnia 31 stycznia 2022 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne: 1) w ogródku gastronomicznym rozumianym jako wyznaczone miejsce do sezonowego użytkowania dla celów gastronomicznych, w których jest prowadzona ta działalność, lub w ogródku gastronomicznym stacji paliw w przypadku stacji paliw płynnych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni; 2) w lokalu lub w wydzielonej strefie gastronomicznej sali sprzedaży w przypadku stacji paliw płynnych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni, pod warunkiem, że: a) klienci realizują obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1, do czasu zajęcia przez nich miejsc, w których będą spożywali posiłki lub napoje, b) obsługa realizuje obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1. 3) w pociągu objętym obowiązkową rezerwacją miejsc, pod warunkiem że: a) klienci realizują obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1, do czasu zajęcia przez nich miejsc, w których będą spożywali posiłki lub napoje, b) obsługa realizuje obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1. Zdaniem Organu odwoławczego uchylenie nakazów nie oznacza samo przez się ustania karalności za delikt popełniony w okresie, kiedy zagrożenia występowało. Zachowania niezgodne z powyższymi nakazami i zakazami zostały zagrożone przez ustawodawcę dotkliwymi karami finansowymi. Otóż na podstawie art. 48a ustawy: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa wart. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł ( ust. 1 pkt 3 ustawy). Wymaga tu dodania, że w według art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej stanowi podstawową składową społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącej jeden z ustrojowych filarów Rzeczpospolitej Polskiej. Wolność gospodarcza jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Chociaż wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustawodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 25 listopada 2021 r., o sygn. II SA/Rz 1330/21, LEX). Realia faktyczne oraz prawne niniejszej sprawy są analogiczne do tych w jakich orzekał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie o sygn. II SA/Go 859/21, LEX, CBOSA, a dotyczącej skargi na decyzję administracyjną organów Inspekcji Sanitarnej za naruszenie przez przedsiębiorcę zakazów ustanowionych na mocy powołanego wyżej § 9 ust. 11 rozporządzenia. Wyrażoną tam argumentację prawną skład orzekający WSA w pełni akceptuje i przyjmuje za własną. W przytoczonym orzeczeniu trafnie zaakcentowano, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawowego w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie, ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że nie może w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji. To zaś oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. W odniesieniu do stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy. Dotyczy to w szczególności sytuacji określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z tego przepisu wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Sąd słusznie podkreśla w powołanym orzeczeniu, że rozporządzenie będące podstawą decyzji Organów Inspekcji Sanitarnej wykraczało poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowej i przedmiotowej delegacji ustawowej, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. Należy zgodzić się, iż w upoważnieniu zawartym w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.c.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć na względzie "zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a u.z.z.c.z. zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 602/21, wyroki WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1479/20; WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2020 r., II SA/Sz 765/20; WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20 i WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 października 2021 r., II SA/Go 648/21; CBOSA). W tym stanie rzeczy należy za podanym wyrokiem uznać, że rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym także wskazanej w skardze wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji RP, zgodnie którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych, których nie zawiera u.z.z.c.z.. Podkreślono także, że przepis ustawowy, do którego odwoływało się rozporządzenie w art. 46b pkt 2 u.z.z.c.z. przewiduje jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej itp.) takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2021 r., III SA/Kr 1306/20, CBOSA). Analogiczna sytuacja dotyczy możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46b pkt 1 u.z.z.c.z.). Z treści § 9 ust. 11 rozporządzenia wynikało, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu. Sąd w przytoczonym wyroku słusznie podkreśla, że ta regulacja rozporządzenia sprowadzała się w swej istocie do zakazu prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej, zaś dopuszczalny w świetle § 9 ust. 11 rozporządzenia wąski zakres działalności gospodarczej związanej z konsumpcją i podawaniem napojów uniemożliwiał prowadzenie dotychczasowej aktywności zarobkowej. W orzecznictwie wskazuje się, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20, CBOSA). W świetle tych argumentów za przytoczonym orzeczeniem WSA stwierdzić należało, że § 9 ust. 11 rozporządzenia, w oparciu o który wymierzono skarżącemu karę pieniężną został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Powyższa regulacja uniemożliwiła swym adresatom a w tym skarżącemu prowadzenie działalności gospodarczej, co stanowi o naruszeniu istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP. Nie powinno budzić wątpliwości, że celem przepisów rozporządzenia, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i 46b u.z.z.c.z. była ochrona zdrowia. Sąd administracyjny ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji. Ma rację WSA, iż żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 606/21 oraz wyrok SN z dnia 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, CBOSA, LEX). Należy również wskazać, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 23 września 2021 r., o sygn. II GSK 876/21, LEX, mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). W tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło. Zatem tym bardziej uzasadniona jest ocena, że regulacja zawarta w § 9 ust. 11 rozporządzenia doprowadziła do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej. Z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia i nakładający sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa. Za podanym wyżej judykatem wypada też podkreślić znaczenie obowiązków profilaktycznych dla ograniczenia lub zapobieżenia skutkom pandemii. Ten jednak aspekt nie może być brany pod uwagę jako argument prawny rozstrzygający problem sprawy na poziomie aksjologii konstytucyjnej. To bowiem, że ustawodawca nie dopełnił spoczywającego na nim obowiązku nie może w państwie prawa stanowić podstawy do sankcjonowania jednostki na podstawie przepisu wprowadzonego niezgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa. Przyzwolenie na takie działanie w ogólnym wymiarze może prowadzić do dużo poważniejszych skutków społecznych i prawnych, niż odstąpienie od zastosowania sankcji w jednostkowym przypadku. Jak to wyżej wskazano po stronie prawodawcy nie wystąpiły jakiekolwiek obiektywne przeszkody uzasadniające odstępstwo od wskazanych wyżej standardów. W szczególności nie został wprowadzony jakikolwiek stan szczególny przewidziany Konstytucją przyznający większe kompetencje władzy wykonawczej, a zatem usprawiedliwiający ograniczenia w sferze wolności i praw obywateli za pomocą aktów wykonawczych. W tym samym kierunku zmierzają rozważania WSA w Gdańsku wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 września 2021 r. o sygn. III SA/Gd 690/21, LEX, a prowadzone także na tle zakwestionowanego w niniejszej sprawie § 9 ust. 11 rozporządzenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r. o sygn. II SA/Po 442/21, LEX). Przytoczone rozważania są także zbieżne z dotychczasową linią orzeczniczą WSA w Rzeszowie dotyczącą kontroli kar pieniężnych orzekanych przez Organy Inspekcji wobec przedsiębiorców, czego przykładem są wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2021 r., o sygn. II SA/Rz 1223/21, LEX, oraz z dnia 25 listopada 2021 r., o sygn. II SA/Rz 1330/21, LEX. Wobec wykazanego braku wyraźnego określenia zakresu upoważnienia w delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych wobec ustawy, doprowadzono do stanu, w którym to rozporządzenie przewidywało możliwość ograniczania konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. W ten sposób doszło niewątpliwie do złamania zasady określoności ustawowej. WSA w przeciwieństwie do organu inspekcji ma zaznaczoną wyżej możliwość kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie zaś że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji PWIS oraz PPIS. Jednocześnie wobec braku podstawy prawnej do nałożenia określonego decyzją obowiązku bezcelowe stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów podnoszących nieprawidłowości prawne przy prowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Z wyłożonych powodów WSA działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a., zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję PWIS oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS. Sąd stwierdzając jednoznaczny brak podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie skarżącego, działając na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne w pkt II wyroku. Natomiast o kosztach należnych stronie skarżącej od Organu orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. Na zasądzoną od PWIS kwotę złożył się zaś uiszczony wpis od skargi w wysokości 400 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 1.800,00 zł, a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wysokość kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej ustalono na podstawie § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).