I OSK 1175/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych I.B. i M.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 690/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi I.B. i M.L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej postanawia: oddalić skargi kasacyjne. Postanowieniem z 9 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę I.B. i M.L. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie, w toku którego miało dojść do przewlekłości, zostało zakończone decyzją Wojewody z [...] czerwca 2020 r., w związku z czym skargę datowaną na [...] lutego 2021 r. należało uznać za niedopuszczalną. Odrębne skargi kasacyjne od powyższego postanowienia wniosły obie skarżące reprezentowane przez tego samego pełnomocnika procesowego. W obu przypadkach zaskarżono całe postanowienie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżące kasacyjnie zarzuciły zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 53 § 2b tej ustawy w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej z uwagi na nieprawidłowe przyjęcie, że skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania jest niedopuszczalna w postępowaniu zakończonym wydaniem prawomocnej decyzji administracyjnej i w konsekwencji pozbawienie strony prawa do sądu; 2) art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, i § 2 ppsa przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wniesienie skargi na przewlekłość postępowania po wydaniu przez organ decyzji powoduje utratę możności domagania się przez skarżącego wydania rozstrzygnięć na podstawie wskazanych przepisów i odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność z innych przyczyn, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia prowadzi do wniosku, że wniesienie skargi we wskazanej sytuacji nie stanowi przeszkody do rozstrzygnięcia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz czy odbywało się ono z rażącym naruszeniem prawa, jak również o zasadności wymierzenia grzywny oraz przyznania skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargi kasacyjne organ wniósł o ich oddalenie jako niezasługujących na uwzględnienie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że złożona po zakończeniu postępowania administracyjnego skarga do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Wprawdzie zaskarżone rozstrzygnięcie oparte zostało na dotyczącej bezczynności uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, przyjętej przez ten Sąd jako podstawa postanowienia z uwagi na tożsamość regulacji dotyczących bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, ale zasadność stanowiska prezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą siedmiu sędziów z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21. W uchwale tej – wiążącej w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 ppsa – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. W uzasadnieniu przywołanej uchwały wskazano m.in., że za przyczynę niedopuszczalności skargi – również w przypadku uprzedniego złożenia ponaglenia – należy uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia, rozumianego jako przewlekłość niedającą się już usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale wskazał bowiem, że niemożliwe jest osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie braku istnienia przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego, wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, powoduje, że sąd nie może już dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi. Skarga ta jest bowiem niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Rozpatrzenie sprawy przez organ przed wniesieniem skargi powoduje, że zarzucana w skardze przewlekłość tego postępowania przestaje realnie istnieć; ustaje ona jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi, jako zdarzenie przeszłe nieistniejące w dniu jej wniesienia. Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, jakim jest przeciwdziałanie opieszałości organu w rozstrzygnięciu sprawy, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko nie prowadzi do ograniczenia prawa strony do rozpoznania sprawy przez właściwy sąd. Zauważyć bowiem należy, że w wyniku wydania przez organ rozstrzygnięcia, strona nabywa prawo do jego zaskarżenia w toku instancyjnym postępowania bądź do sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy tok instancyjny został wyczerpany. Podkreślenia przy tym wymaga, że brak możliwości rozpoznania skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania wynika wyłącznie ze zwłoki strony w złożeniu skargi do sądu administracyjnego, co umożliwiło organowi wydanie rozstrzygnięcia. Wydanie bowiem przez organ rozstrzygnięcia po skierowaniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącza bowiem jedynie możliwość zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie, ale nie powoduje, że stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania istniejący w dacie złożenia skargi nie może podlegać ocenie sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). W świetle powyższych rozważań należało uznać, że żaden z zarzutów skarg kasacyjnych nie okazał się zasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ppsa, orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 ppsa wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07.