I SA/Wa 2765/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu U. R. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala sprzeciw. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister") decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] grudnia 2020 r. nr [...] odmawiającą potwierdzenia U. R.(dalej jako "skarżąca") prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w majątku B., gmina R., powiat k., województwo [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: J. S. wnioskiem z [...] grudnia 1989 r. wystąpił o rekompensatę m.in. za nieruchomości pozostawione przez jego rodziców poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. nieruchomość pozostawioną przez N. S. w J. (część W.) oraz nieruchomości pozostawione przez K. S. w majątku W. pod W. i w majątku B., pow. K., woj. [...]. Wniosek ten ponowiła w dniu [...] września 2006 r. skarżąca, jako spadkobierca J. S. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. potwierdził skarżącej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez N. S. nieruchomości w W. – osiedle J. w udziale 1/2 części oraz przyznał rekompensatę w kwocie [...] zł. W pozostałej części rozliczeń rekompensacyjnych wniosek przekazano Wojewodzie [...]. Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2020 r. odmówił potwierdzenia skarżącej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. S. nieruchomości w majątku B., gmina R., powiat k., województwo p. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097), powoływanej dalej jako "ustawa", wynika konieczność ustalenia, czy właściciel nieruchomości był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. a-c ustawy oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić, jak również czy posiada obywatelstwo polskie oraz czy i jakie nieruchomości zostały pozostawione przez niego na tzw. kresach wschodnich w związku z wybuchem II wojny światowej. W niniejszej sprawie Wojewoda, po zbadaniu powyższych okoliczności, postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...] potwierdził uprawnienia do rekompensaty za majątek B., badając ww. przesłanki w stosunku do spadkobierców właściciela nieruchomości, jednak następnie postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...] uchylił powyższe postanowienie ze względu treść art. 2 w zw. z art. 1 ustawy. Jak bowiem ustalono, przedwojennym właścicielem przedmiotowej nieruchomości był K. S., który zmarł w dniu [...] października 1942 r. w swoim majątku w W. Wojewoda w tym zakresie za wiążące uznał ustalenia Sądu Rejonowego dla [...] dotyczące okoliczności śmierci i ostatniego miejsca zamieszkania ww. osoby w postępowaniu zakończonym postanowieniem z [...] czerwca 1999 r. sygn. akt [...]. Skoro zatem właściciel majątku zmarł nie opuszczając kresów wschodnich (ani w ramach akcji ewakuacyjnej, ani też w okresie po wybuchu II wojny światowej), to w świetle obecnej wykładni art. 2 w zw. z art. 1 ustawy wyklucza to możliwość przyznania uprawnień rekompensacyjnych jego spadkobiercom. Wojewoda zauważył dalej, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało na wniosek J. S. i wobec niego się ono toczyło, a następnie w odniesieniu do jego następcy prawnego – U. R. Jak jednak ustalono spadkobiercami zmarłego właściciela nieruchomości są obecnie skarżąca U. R. i E. G., które posiadają interes prawny w sprawie. Mając więc na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, Wojewoda zawiadomił o toczącym się postępowaniu E. G., jednak nie było z jej strony jakiejkolwiek reakcji na działania organu, wobec czego brak było podstaw do potwierdzenia jej uprawnień rekompensacyjnych. W konsekwencji decyzję o odmowie ustalenia prawa do rekompensaty wydano jedynie w odniesieniu do skarżącej. Minister, na skutek odwołania skarżącej, decyzją z 1 października 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylił decyzję z [...] grudnia 2020 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy w przypadku gdy nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej były przedmiotem współwłasności, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli (...). W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Stosownie z kolei do art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia [...] grudnia 2008 r. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Minister zauważył dalej, że Naczelny Sądu Administracyjny w dniu 9 października 2017 r. podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 3/17, w której wskazał, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Z akt niniejszej sprawy (tj. z przedłożonych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku) wynika, że następcami prawnymi właściciela pozostawionej nieruchomości są obecnie skarżąca oraz E. G. Fakt ten dostrzegł również Wojewoda w zaskarżonej decyzji, jednak z uwagi na treść wystosowanych przez niego w toku postępowania wezwań do E. G., jak również budzącą wątpliwość skuteczność dokonanych doręczeń, Minister pismem z [...] sierpnia 2021 r. wystąpił do ww. osoby z zapytaniem, czy jest zainteresowana wstąpieniem do udziału w sprawie. W odpowiedzi z [...] sierpnia 2021 r. wskazała ona, że jest zainteresowana udziałem w przedmiotowym postępowaniu. W konsekwencji koniecznym stało się uchylenie decyzji Wojewody, aby umożliwić mu przeprowadzenie postępowania wobec wszystkich spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Minister zauważył, że w chwili obecnej nie ma możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z [...] grudnia 2020 r. nr [...], które również zaskarżono odwołaniem. Sprzeciw od decyzji Ministra z [...] października 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, żądając jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 138 § 2 i art. 110 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej mimo braku przesłanek do jej wydania, z uwagi na fakt związania Wojewody ostatecznym postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...], uchylonym bez podstawy prawnej, a stwierdzającym spełnienie przez stronę przesłanek do rekompensaty, w konsekwencji zaś wydanie decyzji kasatoryjnej w okolicznościach, w których badanie spełnienia przesłanek prawa do rekompensaty zostało zakończone; 2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 142 i art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprzewidziany przepisami prawa sposób rozpatrzenia sprawy w wyniku niewydania rozstrzygnięcia, co do postanowienia zaskarżonego w odwołaniu od decyzji, a odniesienie się do tego postanowienia w uzasadnieniu decyzji; 3. art. 6 i art. 126 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy nie na podstawie prawa, a na podstawie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, która nie odnosi się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy decyzja pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja nie zaszła w niniejszym postępowaniu, ponieważ Wojewoda postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...] stwierdził już spełnienie przez skarżącą przesłanek do przyznania prawa do rekompensaty za przedmiotową nieruchomość. Następnie Wojewoda bez podstawy prawnej postanowienie to uchylił postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. Minister powinien był zatem uchylić ostatnie z postanowień Wojewody, jako że zostało ono zaskarżone w trybie art. 142 K.p.a., i potwierdzić skarżącej przyznane jej prawo. Okoliczności dotyczące skarżącej zostały już zatem w sprawie ustalone, a powołana przez organ uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnosi się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał również, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dopuszczalne jest uchylenie przez organ postanowienia wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy. Niemniej jednak w uzasadnieniu decyzji odwoławczej wyjaśniono, że w chwili obecnej brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji Ministra, którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, uchylił na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Wojewody z [...] grudnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy w przypadku gdy nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej były przedmiotem współwłasności, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli (...). W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Stosownie z kolei do art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia [...] grudnia 2008 r. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Przypomnieć także trzeba, że postępowanie administracyjne, niezależnie od tego, czy inicjowane jest wnioskiem strony, czy też podejmowane jest z urzędu, toczy się "w sprawie", a rzeczą organu jest ustalić elementy stosunku administracyjnoprawnego, składające się na pojęcie "sprawy indywidualnej", o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Do elementów tych zalicza się: stan faktyczny, który organ winien ustalić, krąg stron postępowania oraz normy prawa odnoszące się do zaistniałego stanu faktycznego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że Sąd podziela stanowisko Ministra, że w przypadku ustalenia, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej był K. S., w postępowaniu tym winni brać udział wszyscy jego następcy prawni. Z akt sprawy wynika natomiast, że obecnie następcami prawnymi byłego właściciela majątku są skarżąca oraz E. G., jednak decyzja Wojewody orzekała jedynie o prawach skarżącej. Z kolei w uzasadnieniu tej decyzji zauważono, że z uwagi na brak w tym przedmiocie woli ze strony E. G., jej uprawnienia rekompensacyjne nie stanowiły przedmiotu orzekania w sprawie. Co jednak istotne Minister, mając na uwadze treść wystosowanych przez Wojewodę w toku postępowania wezwań do E. G., jak również budzącą wątpliwość skuteczności dokonanych doręczeń, pismem z [...] sierpnia 2021 r. wystąpił do ww. osoby z zapytaniem, czy jest zainteresowana wstąpieniem do udziału w sprawie. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. wskazała ona, że jest zainteresowana udziałem w przedmiotowym postępowaniu. W konsekwencji koniecznym stało się uchylenie decyzji Wojewody, aby umożliwić mu przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji orzekającej o prawach wszystkich spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości. Wynika to wprost z przywołanej przez organy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17. W uchwale tej przyjęto, że "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wszystkie uwarunkowania materialnoprawne i proceduralne prowadzą do stanowiska, że współwłaściciel lub spadkobierca składając wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, powoduje wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., nie tylko w sprawie przysługującego mu udziału w prawie do rekompensaty, ale wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Sąd uznał, że jeżeli kilku osobom przysługuje uprawnienie wynikające z norm prawa materialnego tj. z przepisów art. 3 ust. 1 albo art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 2 ustawy, osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości) występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego. Taki rodzaj współuczestnictwa charakteryzuje się przede wszystkim tym, że uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania zależą wzajemnie od siebie. Zależność taka zachodzi m.in. w sytuacji, gdy uprawnienia lub obowiązki stron są wspólne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Tak samo według art. 3 ust. 2 ustawy prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wystarczające jest aby jeden ze spadkobierców lub współwłaścicieli złożył wniosek w terminie do [...] grudnia 2008 r., a organ powinien z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu, bowiem posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe. Podkreślić należy, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako dalej "p.p.s.a.", ma ona ponadto, tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Reasumując, skoro Wojewoda nie orzekł o prawach wszystkich następców prawnych byłego właściciela mienia pozostawionego poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej, Minister postąpił prawidłowo uchylając decyzję Wojewody i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. W sprawie zaistniały bowiem przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja Wojewody została wydana bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. z uwagi na nie orzeczenie o prawach wszystkich następców prawnych dawnego właściciela, z udziałem których powinno toczyć się postępowanie. Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał także, jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Istotne jest przy tym, że na tym etapie sprawy ani Minister, ani też Sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw, nie przesądzają wyniku sprawy. Sąd zobligowany był jedynie zbadać, czy Minister zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji Sąd nie mógł wziąć pod uwagę zarzutów skargi odnoszących się do braku rozstrzygnięcia przez Ministra odnośnie do zaskarżonego odwołaniem postanowienia Wojewody z [...] grudnia 2020 r. nr [...], którym uchylił on własne postanowienie z [...] stycznia 2017 r. nr [...] potwierdzające uprzednio uprawnienia skarżącej do rekompensaty za majątek B. Okoliczność ta będzie bowiem brana pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaś obecnie podstawowe i priorytetowe znaczenie miała kwestia właściwego ustalenia kręgu stron postępowania i orzeczenie o ich prawach w wydanej w sprawie decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.