II SA/Sz 959/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Związku Działkowców [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r., Polski Związek Działkowców - Rodzinny Ogród Działkowy [...] w B. (dalej "ROD", "strona" lub "skarżący"), wystąpił - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako "k.p.a.", o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...], wymierzającej ROD administracyjną karę pieniężną za usunięcie 7 drzew bez zezwolenia. We wniosku podniesiono, że wycinki dokonał S. B., który działał samowolnie jako osoba prywatna, bez wiedzy i zgody posiadacza nieruchomości, jakim jest ROD, a zatem decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. W argumentacji rozstrzygnięcia Kolegium wywiodło, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1080/90, oddalił skargę ROD na decyzję Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2019 r., podzielając tym samym stanowisko organów orzekających w sprawie odpowiedzialności ROD za usunięcie drzew bez zezwolenia, zatem nie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie jej nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazała, że decyzja z dnia [...] lipca 2019 r. została skierowana do podmiotu, który nie może ponosić odpowiedzialności za wycinkę drzew i choć sprawa ta była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, to Sąd ten nie badał kwestii adresata decyzji. Nadto podkreślono, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wśród przesłanek odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, faktu wcześniejszego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odnosząc się do podstaw wskazanych we wniosku strony, wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Natomiast przesłanka nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczy przypadku, gdy decyzja administracyjna została skierowana do osoby niebędącej stroną. Według Kolegium, skoro z uzasadnienia wniosku wynika, iż zasadniczo strona wskazuje na tę przesłankę, choć w podstawie prawnej żądania podała obie ww. przesłanki, to ustalenia wymagała wyłącznie kwestia, czy w sprawie doszło do skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Kolegium po przytoczeniu treści art. 88 ustawy o ochronie przyrody wyjaśniło, że odpowiedzialność za usunięcie drzew bez zezwolenia jest zobiektywizowana, a do jej ponoszenia niezbędne jest wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu (będącego faktycznym posiadaczem nieruchomości lub osoby działającej bez zgody posiadacza nieruchomości), a usunięciem drzew. Oznacza to, że za delikt administracyjny odpowiadał taki posiadacz nieruchomości, który drzewa lub krzewy bez zezwolenia usunął lub, który takie usunięcie zlecił, bądź wiedział o takim usunięciu lub jego możliwości i mu nie zapobiegł. Podstawą prawną wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie kary pieniężnej było nielegalne usunięcie drzew z działek m.in. nr [...] i nr [...], położonych przy ulicy [...], stanowiących własność Miasta B., w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców. W wyniku przeprowadzonego postępowania Burmistrz B. ustalił, że wycinka została przeprowadzona pod nadzorem S. B. Członka Zarządu Rodzinnych Ogrodów Działkowych [...] w B., a decydentami w zakresie wycinki drzew byli Prezes i Zastępca Prezesa ROD. Decyzja z dnia [...] lipca 2019 r. została zaskarżona do organu II instancji, zaś zarzuty podniesione w odwołaniu sprowadzały się do kwestionowania odpowiedzialności ROD za działania dotyczące wycięcia drzew bez wymaganego zezwolenia Zarządu ww. Ogrodu Działkowego przez S. B. oraz W. M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Następnie decyzja Kolegium została zakwestionowana przez stronę do WSA w Szczecinie, ze wskazaniem, że wyłączną odpowiedzialność za wycinkę drzew ponosi S. B.. WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1080/19 oddalił skargę ROD. Wyrok stał się prawomocny od 28 lipca 2020 r. We wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. strona wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2019 r., ponownie podnosząc te same argumenty zawarte zarówno w odwołaniu jak i w skardze do WSA, że to nie wnioskodawca był stroną postępowania. W ocenie Kolegium, przesłanka wskazana przez ROD nie zachodzi. Wbrew bowiem twierdzeniu strony, fakt, iż WSA w Szczecinie oddalił skargę ROD, w sytuacji, gdy zarzut skargi był tożsamy z podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności, ma znaczenie dla oceny wniosku. Sąd wprawdzie nie orzekał w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności, ale dokonał oceny co do tego, jaki podmiot jest stroną w sprawie i podzielił stanowisko organów administracji orzekających w sprawie odpowiedzialności Ogrodu Działkowego za usunięcie drzew bez zezwolenia. Z treści art. 3 § 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest dokonanie wnikliwej kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydawanych po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i to niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i podstaw prawnych. Sąd I instancji bowiem rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto sąd ten był uprawniony do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga, jeżeli było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając takie uprawnienia Sąd orzekający w sprawie II SA/Sz 1080/19 nie stwierdził nieważności weryfikowanej w niniejszej sprawie decyzji, a więc nie stwierdził również naruszenia prawa zarzucanego w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego Kolegium ponownie przenalizowało, czy słusznie decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej za wycinkę drzew skierowano do skarżącego. W tej mierze stwierdziło, że posiadaczem terenu, na którym dokonano wycinki jest ROD, zaś wycinka została przeprowadzona pod nadzorem S. B. Członka Zarządu, który pełnił funkcję gospodarza ogrodów i miał utrzymywać porządek w ogrodach. Prezes Stowarzyszenia oraz Skarbnik nie kwestionowali faktu wycinki drzew na terenie ROD, wskazując osoby odpowiedzialne za realizację zadania, tj. S. B. i W. M.. Prezes Zarządu ROD wyjaśnił wprawdzie, że były wskazywane do usunięcia S. B. jedynie drzewa, na które ogród uzyskał zezwolenie i nie wiedział, że nie zostały usunięte wszystkie drzewa określone w decyzji Burmistrza B., ale władze Stowarzyszenia oraz pozostali działkowcy nie kwestionowali faktu wycinki drzew dokonanej przez S. B., a także obszaru, na którym jej dokonano oraz braku zezwoleń na jej dokonanie. W tym stanie rzeczy spełnione zostały przesłanki warunkujące nałożenie na ROD kary administracyjnej za dokonanie wycinki drzew bez zezwolenia. Polski Związek Działkowców - Rodzinny Ogród Działkowy [...] w B. zaskarżył wyżej opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. Wyjaśnił, że w aktach nie ma żadnego dokumentu, na podstawie którego można byłoby dojść do wniosku, że za wycinkę drzew odpowiedzialny jest ROD jako posiadacz terenu. W przedmiotowej sprawie ponad wszelką wątpliwość dokonano ustaleń, na mocy których oczywistym jest, że osoby, które dokonały wycinki działały bez wiedzy i świadomości posiadacza nieruchomości, czyli władz ROD. Osoby te działały w swoim imieniu oraz na swój rachunek i swoją odpowiedzialność. S. B. miał jedynie zgodę na wycinkę drzew objętych pozwoleniem na ich wycinkę, natomiast nie miał upoważnienia ani tym bardziej zgody zarządu ROD na dokonanie wycinki innych drzew. Oznacza to zatem, że decyzja została błędnie skierowana do podmiotu, który w świetle prawa materialnego nie może ponosić odpowiedzialności za dokonaną wycinkę drzew, a taką decyzję należy uznać za nieważną. Zdaniem skarżącego, kwestia badania decyzji przez sąd administracyjny nie może stanowić przesłanki odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją samodzielną, niezależną od wcześniejszego postępowania sądowego ze skargi na daną decyzję. Nieważność decyzji stwierdza się w osobnym postępowaniu, nawet po zakończeniu postępowania sądowego. Sąd nie był władny badać przesłanek nieważności decyzji. Inicjatywa w tej sprawie przysługuje organowi administracji lub stronie postępowania. Fakt nie stwierdzenia nieważności decyzji przez sąd administracyjny nie mają w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia. Przepisy k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kierowane są do organów administracji. Jeżeli strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, organ administracji ma obowiązek orzec merytorycznie o przesłankach nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pomimo doręczenia przez Sąd pełnomocnikowi skarżącemu odpisu odpowiedzi na skargę zawierającej wskazany wniosek, nie zażądano przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana w trybie uroszczonym, według powyższego kryterium wykazała, że akt ten odpowiada prawu. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Na wstępie wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a. i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W niniejszej sprawie skarżący wnioskując o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2019 r. wywodził, że decyzja ta została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Kolegium nie podzieliło powyższego poglądu uznając, że przesłanka ta w sprawie nie zachodzi. Zdaniem Sądu, stanowisko organu zasługuje na akceptację. W pierwszej kolejności zgodzić należy się z organem, że na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie miała okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1080/19 oddalił skargę ROD na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2019 r. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. W świetle art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się zatem w tym, że sądy jak i organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia. Z brzmienia art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a. wynika, iż sąd : 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3 ) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, gdy zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 4) oddala skargę, w przypadku nieuwzględniania skargi z powodu braku naruszeń, o których mowa wyżej. Niewątpliwe zatem z oddaleniem skargi mamy do czynienia, gdy zaskarżony akt nie zawiera wad uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności bądź jej niezgodności z prawem. Przy czym, jak słusznie zauważył organ, Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, w tym w oparciu o kryteria wskazane w art. 145 p.p.s.a., bez względu na podniesione w skardze zarzuty. Innymi słowy rzecz ujmując, wbrew twierdzeniom skarżącego, sąd administracyjny celem wydania w sprawie stosownego rozstrzygnięcia nie tylko jest władny, ale i zobowiązany do zweryfikowania z urzędu również przesłanek nieważności decyzji. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznanej sprawy przyjąć należy, że skoro Sąd wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1080/19 oddalił skargę na akt wydany w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia, to tym samym dokonał weryfikacji tej decyzji i ją poprzedzającej również pod kątem wad, o których mowa w art. 156 k.p.a., w tym prawidłowości określenia adresata nałożonej kary pieniężnej. Nie ulega też żadnych wątpliwości, że gdyby Sąd uznał, że decyzja organu I instancji została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, to stwierdziłby nieważność takiej decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji, czego nie uczynił. Świadczy to o tym, że Sąd nie dopatrzył się kwalifikowanego naruszenia prawa. Słusznie więc organ utożsamia oddalenie skargi za równoznaczne z dokonaniem przez WSA oceny, że nie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Pamiętać trzeba, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji dotyczy wad prawnych samej decyzji, które istnieją w dacie jej wydania, a zatem oddalenie skargi na decyzję ją utrzymującą oznacza, że wada taka nie wystąpiła. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżący żądając stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2019 r. powołał się na okoliczności objęte wcześniejszą kontrolą sądową przeprowadzoną w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem. Tymczasem w orzecznictwie podkreśla się, że próby stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd, wobec której zapadł wyrok oddalający skargę, są w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1099/18 czy z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 490/20, wyroki dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela wskazując, że rozstrzygnięcie tut. Sądu zawarte w wyroku z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1080/19 uprawniało Kolegium do przyjęcia, że nie zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. W tej sytuacji zasadnie Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Stanowiska tego z żaden sposób nie podważa argumentacja skargi. Obowiązek uwzględnienia orzeczenia oddalającego skargę wynika bezpośrednio z jego mocy wiążącej (art. 170 p.p.s.a.), co skutkuje tym, że dana kwestia rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku, mającym za przedmiot decyzję wydaną w trybie zwykłym, nie może być ponownie badana w trybie postępowania nieważnościowego. Z tego też powodu okoliczności podniesione przez skarżącego, które - w jego ocenie - świadczą o tym, że wadliwie uczyniono go stroną decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., nie mogły odnieść zamierzonego skargą skutku. Kwestia podmiotu odpowiedzialnego za wycinkę drzew została bowiem przesądzona w prawomocnym wyroku z dnia 25 czerwca 2020 r., stąd w niniejszym postępowaniu nie może być przedmiotem merytorycznych rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.