II OSK 918/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1748/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1748/21 oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2021 r. wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych województwa dolnośląskiego historyczny zespół budowlany Kliniki [...] następnie Katedry i Kliniki [...], położony przy ul. [...] nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i ul. [...] we W., w granicach działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], obręb P., obejmujący oprócz budynków również ogrodzenie od pn.- na całej długości granicy; od wsch. - od narożnika pn.-wsch. do alei lipowej, z wyłączeniem wtórnej bramy i furtki; od zach. - w części pn., na wysokości [...] z [...] wraz z bramą; od pd. - od pd.-wsch. narożnika willi od drugiej osi segmentu ogrodzeniowego od zach. Sąd Wojewódzki wskazał, że w skardze podniesiono, iż w definicji "historycznego zespołu budowlanego" zawartej w art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282, dalej: uozoz) jest mowa wyłącznie o grupie budynków, zatem definicja ta nie obejmuje innych obiektów, np. ogrodzeń. Ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, czyli urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.)). Zdaniem Sądu zasadnie organy uznały w tej sprawie, że przedmiotowe ceglane ogrodzenie o murowanych przęsłach z półkolistymi otworami jest nierozerwalną częścią tego zespołu budowlanego, jest historycznie i funkcjonalnie z nim związane, wyznacza jego granice, zatem powinno być również objęte ochroną wraz z budynkami szpitala. Wprawdzie na działce skarżącego nr [...] nie znajduje się żaden budynek, lecz wchodzi ona w skład kompleksu nieruchomości, na których położony jest cały zespół budowlany szpitala, pełniła ona określoną funkcję (tereny rekreacyjne) na terenie szpitala i jest we fragmencie otoczona historycznym ogrodzeniem. Organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę na fakt komplementarności przedmiotowej nieruchomości z pozostałym terenem zespołu, a także metrykalnej i stylistycznej jedności fragmentów ogrodzenia z pozostałymi jego częściami, co świadczy o ich wartościach zabytkowych. Organ zasadnie wskazał, iż ochronie powinien podlegać kompleks szpitalny w całości (tworzony przez obiekty budowlane we wzajemnych relacjach i przestrzenie o dawnych funkcjach komunikacyjnych, terapeutycznych i rekreacyjnych), który zachował się wraz z częścią ogrodzenia w historycznych granicach. Przedmiotowa nieruchomość zachowała charakter niezabudowanej działki, co jest zgodne z jej pierwotnym przeznaczeniem i rolą w tym zespole. Zatem nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia przez organy rozpatrujące tę sprawę art. 3 pkt 13 uozoz poprzez błędne przyjęcie, że działka nr [...] stanowi element "historycznego zespołu budowlanego". Ponadto zdaniem Sądu Wojewódzkiego Minister prawidłowo wskazał, że pomimo tego, iż budynki szpitala zachowane są w zróżnicowanym stanie, to posiadają główne cechy wyrazu architektonicznego, pozwalające na identyfikację m.in. czasu ich powstania, stylu i funkcji. Organ podkreślił przy tym, że fakt późniejszych przekształceń historycznej zabudowy zespołu został uwzględniony w treści decyzji organu I instancji, w której wyraźnie wskazano, jakie części obiektów podlegają wyłączeniu spod ochrony konserwatorskiej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że do rejestru zabytków może być wpisany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznych opinii, jeżeli jego charakter zabytkowy jest oczywisty. Decyzja organu konserwatorskiego ma charakter rozstrzygnięcia eksperckiego, ponieważ organ może sam ocenić, czy dany obiekt posiada cechy, które określa ustawowa definicja zabytku, a jeżeli tak to, czy cechy te predestynują obiekt do objęcia go prawną formą ochrony konserwatorskiej w postaci wpisu do rejestru zabytków. Organy orzekające w tej sprawie, dysponując fachową wiedzą i doświadczeniem w tego rodzaju sprawach, nie miały zatem obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w związku z czym zarzut naruszenia art. 84 Kpa w zw. z art. 100 uozoz Sąd uznał za nietrafny. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 3 pkt 13 uozoz, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że działka nr [...] stanowi "historyczny zespół budowlany" albo jego fragment; b) art. 3 pkt 1 uozoz poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że działka [...] lub ogrodzenie posadowione na tej działce stanowi "zabytek" w rozumieniu uozoz; c) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uozoz poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na objęciu ochroną działki [...] oraz ogrodzenia posadowionego na tej działce; 2) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 84 Kpa w zw. z art. 100 uozoz poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy powołanego na podstawie uozoz. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.3. Przed rozpoznaniem zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 pkt 13 uozoz historycznym zespołem budowlanym jest powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Zespół budowlany stanowi najczęściej mniejszą jednostkę układu urbanistycznego, choć możemy również mówić np. o zespołach pałacowo-parkowych (zamkowo-parkowe, dworsko-parkowe) czy zespołach klasztornych. Zespół może więc wstępować jako zespół kilku budynków, w ewentualnym połączeniu np. z zielenią, pozostających w określonym związku funkcjonalnym (K. Zalasińska, 4.2.6. Indywidualne i przestrzenne zabytki nieruchome [w:] Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Warszawa 2010). Zatem w odniesieniu do historycznego zespołu budowlanego wartości historyczne, artystyczne oraz naukowe, dotyczą kompleksu jako jednostki urbanistycznej wydzielonej od reszty przestrzeni. Ocenie nie podlega więc indywidulana wartość zabytkowa ogrodzenia, lecz właściwe zdefiniowanie przestrzenne granic zespołu. 4.4. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego w niniejszej sprawie tak Sąd I instancji jak i organy właściwie zastosowały art. 3 pkt 13 uozoz przyjmując, że granicą tego funkcjonalnego wydzielenia od reszty przestrzeni jest ogrodzenie znajdujące się m.in. na działce [...]. Przy tym granice tego obszaru pokrywają się z granicami dawnej parceli nr [...] (tworząc obecnie trzy działki ew. nr [...] (główny kompleks szpitalny), nr [...] (dawna willa dyrektora wraz z ogrodem) oraz nr [...] (dawny teren rekreacyjny). Jak zasadnie wskazywano, kluczową okolicznością w tej sprawie jest fakt komplementarności przedmiotowej nieruchomości z pozostałym terenem zespół, a także metrykalnej i stylistycznej jedności fragmentów ogrodzenia z pozostałymi jego częściami, co świadczy o ich wartościach zabytkowych. Ponadto, przedmiotowa nieruchomość zachowała charakter niezabudowanej działki, co jest zgodne z jej pierwotnym przeznaczeniem i rolą w tym zespole. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 3 pkt 13 uozoz jest nieusprawiedliwiony. 4.5. Nie sposób również zarzucić Sądowi I instancji błędnego zastosowania art. 3 pkt 1 uozoz. W niniejszej sprawie nie chodzi o to, czy działka [...] lub ogrodzenie posadowione na tej działce stanowią "zabytek". Organy uznały, że z uwagi na zachowane wartości historyczne, artystyczne i naukowe ochronie winien podlegać kompleks szpitalny w całości, ponieważ zachował się on wraz z częścią ogrodzenia w historycznych granicach. Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę również na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość zachowała charakter niezabudowanej działki, co jest zgodne z jej pierwotnym przeznaczeniem i rolą w tym zespole. 4.6. W konsekwencji nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uozoz skoro z uwagi na oczywiste powiązania funkcjonalne działka stanowiąca własność skarżącego wchodzi w skład historycznego zespołu budowlanego. 4.7. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że prawidłowe jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż nie doszło w sprawie do naruszenia art. 84 Kpa w zw. z art. 100 uozoz. Organ nie był bowiem związany wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy. Wbrew treści zarzutu, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego zgodnie z art. 84 § 1 Kpa nie jest obowiązkiem organu konserwatorskiego uzgadniającego, który ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego, ograniczoną zasadami prawdy obiektywnej. Z tej zasady wynika bowiem obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Biegły nie jest powoływany do ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wtedy, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia osób je wydających. Organy ochrony zabytków dysponują specjalistyczną wiedzą w tej dziedzinie, zwłaszcza że urzędnicy tych organów posiadają wiedzę specjalistyczną i doświadczenie konserwatorskie, pozwalające na określenie charakteru zabytkowego obiektu. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie materiału dowodowego dopuszczonego postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 kwietnia 2020 r., na który składają się: 1. Protokół oględzin przeprowadzonych w 24 października 2018 r. przez pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. oraz materiał zdjęciowy z oględzin, 2. Karta ewidencyjna zabytku nieruchomego "Zespół budowlany Kliniki [...], obecnie obiekty Uniwersytetu [...] i Fundacji [...], opracowana w czerwcu/lipcu 2018 r. przez M. D., 3. Fragment publikacji M. W. "[...]", wydanej przez [...], [...], Rozdział pt. "Klinika [...]", str. 98-100. W aktach sprawy znajduje się ponadto dokumentacja fotograficzna budynków zespołu i ich otoczenia załączona w postępowaniu odwoławczym. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, iż wskazany materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do stwierdzenia przez organy, że w przypadku ww. kompleksu budynków wraz z ogrodzeniem zachodziły ustawowe przesłanki do uznania go za zabytek obszarowy spełniający definicję historycznego zespołu budowlanego. 4.8. Tym samym wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. 4.9. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.