II GZ 442/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia T. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1121/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie informacji do Zintegrowanego Systemu Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi postanawia: oddalić zażalenie. I Pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. T. P. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie informacji do Zintegrowanego Systemu Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi. Skarga zawierała także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, iż wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków to jest takich skutków, których wystąpienie wywoła istotną, trwałą i niekorzystną dla skarżącego zmianę stanu faktycznego. Skarżący podkreślił także, że nałożenie kary pieniężnej w oparciu o normę art. 127c ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1977; dalej jako: "ustawa – Prawo farmaceutyczne") skutkuje poważnymi konsekwencjami np. z normy art. 80 ust. 1 pkt 4 tej ustawy wynika, iż Główny Inspektor Farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, gdy na wnioskodawcę w okresie 3 lat przed dniem złożenia wniosku nałożono karę pieniężną na podstawie art. 127c ustawy – Prawo farmaceutyczne. Z kolei, z art. 101 pkt 5 cytowanej ustawy wynika, iż nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 127c ustawy – Prawo farmaceutyczne jest również negatywną przesłanką udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zdaniem skarżącego utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji będzie równoznaczne z trzyletnią niemożnością uzyskania przez niego pozwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej czy też pozwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Stąd powrót do stanu poprzedniego to jest do stanu sprzed wydania zaskarżonej decyzji będzie mógł nastąpić zatem dopiero po dłuższym czasie. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie stwierdził istnienia przesłanek pozwalających na zastosowanie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu uzasadnieniem dla wstrzymania wykonania decyzji nie mogą być bowiem przyszłe, niepewne konsekwencje dotyczące odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki wynikające z wcześniejszego orzeczenia kary pieniężnej za nieprzekazanie właściwych informacji do Zintegrowanego Systemu Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi. Obawy Wnioskującego, co do ciągłości prowadzenia działalności są typowe dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą i jako takie, zdaniem Sądu, nie stanowią dostatecznej podstawy do przyjęcia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto Sąd wyjaśnił, że skarżący nie przedstawił dokumentów obrazujących aktualną kondycję finansową, ani dotyczących osiąganych dochodów. Brak pełnych i wiarygodnych danych w - ocenie Sądu - zweryfikowanie czy skarżący rzeczywiście nie dysponuje środkami uniemożliwiającymi pokrycie należności orzeczonej decyzją. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zażalenie złożył skarżący, wnosząc o jego zmianę w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto, skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wywołanych wniesieniem zażalenia. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak należytej i pełnej oceny wyjaśnień skarżącego, a w konsekwencji poczynienie niewłaściwych ustaleń faktycznych, w zakresie wykazania przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie i uznanie, że nie zachodzi niebezpieczeństwo, wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody bądź powstania trudnych do odwrócenia skutków, wskutek wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2020 r. 2) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego uznania, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanek, uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na zażalenie złożył Główny Inspektor Sanitarny, wnosząc oddalenie zażalenia skarżącego. II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl, której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zasadne jest przyjęcie, ż skoro Sąd pierwszej instancji orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo subiektywne stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że skarżący nie powołał żadnych okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić zaistnienie przesłanek przemawiających za zastosowaniem w rozpoznawanej sprawie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji. Żądanie wstrzymania wykonania decyzji bez wskazania konkretnych okoliczności i dowodów na potwierdzenie istnienia przesłanek uzasadniających takie żądanie należy, wskutek dokonanej wyżej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a., uznać za niewystarczające. Za uzasadniony uznać należy pogląd, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. - a więc zastosowanie ochrony tymczasowej - nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami - faktycznymi czy prawnymi - wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z wykonaniem konkretnej decyzji w indywidualnych okolicznościach dotyczących konkretnej sprawy i konkretnego podmiotu, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi przy tym o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Tymczasem powoływane we wniosku okoliczności nie dotyczą tego typu skutków. Ewentualna odmowa udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki czy hurtowni - w razie ewentualnego zgłoszenia przez wnioskodawcę takiego żądania - jest oczywistą konsekwencją prawną, dotycząca wszystkich podmiotów, w stosunku do których zastosowano art. 127c ustawy - Prawo farmaceutyczne, nie odnosi się więc do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Zgodzić należy się też z Sądem pierwszej instancji, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów obrazujących aktualną kondycję finansową, ani dotyczących osiąganych dochodów – co uniemozliwolo ocenę czy skarżący nie dysponuje środkami uniemożliwiającymi pokrycie należności orzeczonej decyzją i tym samym czy uiszczenie nałożonej kary (1000 zł) narazi go na utratę płynności finansowej czy upadłość. Należy także zauważyć, że każda decyzja zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji w pełni zasadnie przyjął, że w treści wniosku nie zostało wykazane niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.