II OSK 585/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Q. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1174/20 w sprawie ze skargi Q. sp. z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 25 lutego 2020 r. nr XXI/358/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług w rejonie ulicy Wypoczynkowej w Baranowie oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 2 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1174/20 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 25 lutego 2020 r. nr XXI/358/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług w rejonie ulicy Wypoczynkowej w Baranowie (dalej: plan miejscowy). Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości objętej planem miejscowym, która oznaczona została symbolami 1U i 2U. Zgodnie z treścią planu (§ 15 pkt 1) objęte nim działki oznaczone zostały symbolem 2U i przeznaczone mogą być pod lokalizację budynków usług zdrowia - budynków zakwaterowania z opieką lekarską i pielęgniarską dla ludzi starszych, niepełnosprawnych. Przed uchwalaniem przedmiotowego planu dopuszczano natomiast dla terenów oznaczonych symbolem UT.1 i UT.2 zabudowę usługową celu turystyki i rekreacji, sportu i związanej z nimi zabudowy. Jak wynika z rozdziału 1 pkt 2 ust. 1 i 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 21 czerwca 2011 r. nr Xll/134/2011, Studium określa dominujące funkcje terenów; zezwala się na uzupełnianie tych funkcji funkcjami komplementarnymi oraz funkcjami odmiennymi pod warunkiem ich nieuciążliwości dla otoczenia (Rozdział 1, ust. 1, punkt 1 i 2). Z kolei z pkt 111 Studium wynika, że turystyka, rekreacja, sport, w tym związana z nimi zabudowa, odpowiednio do intensywności ich form, mogą być lokalizowane w określonych na rysunku studium obszaru UT.1 i UT.2. W trakcie trwania procedury planistycznej mieszkańcy Baranowa przedstawili argumenty, uwagi i zastrzeżenia, co do projektowanej na terenie 2U zabudowy hotelowej. W konsekwencji wprowadzono zmiany do projektu planu polegające na wykreśleniu zapisu dopuszczającego lokalizację budynków usług hotelarskich - hoteli na terenie 2U. Jednak dominujący kierunek Studium - tereny turystki i rekreacji (UT.1) w granicach tego obszaru ustalonych w studium został zachowany. Ponadto wbrew opinii skarżącej, z powoływanego przez nią pkt 111 Studium wcale nie wynika, że tereny oznaczone symbolem UT.1 i UT.2 są przeznaczone pod zabudowę usługową celu turystyki, rekreacji i sportu, a jedynie, że na tym terenie może być taka zabudowa lokalizowana. Mając zatem na uwadze, że studium dopuszcza funkcje odmienne, zezwala na uzupełnianie tych funkcji funkcjami komplementarnymi oraz funkcjami odmiennymi pod warunkiem ich nieuciążliwości dla otoczenia, a usługi zdrowia należy za takie uznać, Sąd stwierdził, iż przedmiotowy plan miejscowy nie narusza zapisów Studium. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 133 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa), przez oparcie zaskarżonego wyroku na własnych ustaleniach sądu, tzn. faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy ani wiedzy powszechnej i przyjęcie, że wybudowanie budynków zakwaterowania z opieką lekarską i pielęgniarską dla osób starszych nie narusza zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne w zakresie warunku - nieuciążliwości funkcji dla otoczenia. Jak wskazała skarżąca, Sąd I instancji oddalając skargę uznał, że funkcję "usług zdrowia" należy uznać za nieuciążliwą dla otoczenia. W tym zakresie Sąd nie przeprowadził żadnej analizy i nie wskazał na jakich przesłankach oparł twierdzenie, że zapis planu zezwalający na przedmiotowym terenie na wznoszenie wyłącznie "budynków zakwaterowania z opieką lekarską i pielęgniarską dla ludzi starszych, niepełnosprawnych", będzie nieuciążliwy dla otoczenia. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, gdyż strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w ustawowym terminie przeprowadzenia rozprawy. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 3.4. Konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej w sposób istotny ogranicza zakres kontroli instancyjnej wyłącznie do naruszenia art. 133 § 1 Ppsa. Stosownie do treści tego przepisu Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyjaśnić trzeba, że termin "na podstawie akt sprawy" rozumiany jest jako dokonanie przez sąd oceny legalności decyzji przy uwzględnieniu okoliczności, które wynikają z akt i legły u podstaw zaskarżonego aktu. Tym samym materiał dowodowy zgromadzony przez organ w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę orzekania przez sąd. Wydane rozstrzygnięcie oparte ma być na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy, co oznacza orzekanie na podstawie kompletnego materiału dowodowego znajdującego się w aktach i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz stanowi zakaz wykraczania poza ten materiał. Naruszeniem art. 133 § 1 Ppsa będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 952/20). 3.5. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy, szczegółowo odnosząc się do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Ocena Sądu I instancji odnosi się tak do zapisów studium i planu, jak również do dokumentacji poprzedzającej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ocena Sądu oparta jest wprost na aktach sprawy. Okoliczność, że skarżąca jej nie akceptuje nie może jednak być równoznaczna z naruszeniem art. 133 § 1 Ppsa. 3.6. Należy dodać, że nie wymaga sięgania do wiedzy powszechnej, ale jest oczywistą rzeczą, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych ludzi w każdym wieku wraz zapewnieniem im właściwej opieki w państwie urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej jest elementarnym obowiązkiem społeczeństwa i absolutnie nie może być uznane za uciążliwe dla otoczenia. 3.7. Zarzut skargi kasacyjnej jest zatem całkowicie niezasadny. 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.