I SA/Gd 793/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 roku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 listopada 2020 r. nr [...] 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia 27 listopada 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. odmówił M. S. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.. W uzasadnieniu powołując się na art. 31zo ust. 1 art. 31zq ustawy wskazano, że jednym z warunków skorzystania ze wsparcia było złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek nie później niż do 30 czerwca 2020 r.. Zgodnie z obowiązującymi przepisami - taki wniosek można było przekazać do ZUS: • drogą elektroniczną za pomocą Platformy Usług Elektronicznych, • za pośrednictwem poczty, • osobiście w placówce Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przesyłka polecona o wskazanym przez stronę w piśmie z 20 listopada 2020 r. numerze wpłynęła do Zakładu. Jednak z ustaleń organu wynika, że nie było w niej wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. W związku z powyższym uznano, że stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.. Jednocześnie wskazano, że z uwagi na brak prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia ww. składek organ anuluje pisma z 9 października 2020 r. znak: [...]. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia 1 lutego 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) (dalej k.p.a.) oraz art. 31zq, ust. 8 w zw. z art. 31zq, ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CON/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję z dnia 27 listopada 2020 r., znak: [...], odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r.. Po ponownej analizie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie wniosku i deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W przedmiotowej sprawie wskazano, iż płatnik składek nie złożył wymaganego wniosku w terminie wskazanym przez ustawodawcę. W związku z powyższym decyzja odmawiająca zwolnienia z opłacania składek za miesiące od marca do maja 2020 r. została utrzymana w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiono o uchylenie decyzji i ponowiono argumentację, iż właściciel Biura Rachunkowego [...]obsługujący moją firmę oświadczył, że przesłał przesyłką poleconą zbiorczą nr [...] wniosek RDZ w dniu 29 kwietnia 2020 roku. Ponadto otrzymał od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych korespondencję z dnia 9 października 2020 r., (znak: [...]), w której został poinformowany o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 roku. Analizując całą korespondencję poprosił o weryfikację całej dokumentacji przesłanej przez Biuro Rachunkowe [...] oraz korespondencji przesłanej zarówno do niego, jak i do Biura Rachunkowego [...] przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, gdyż są widoczne rozbieżności pomiędzy dokumentami, to jest sprzeczne są decyzje ZUS zwolnieniu z opłacania składek za okres marzec - maj 2020 r. z dnia 9 października 2020 r. oraz decyzja ZUS o nieumorzeniu składek za w/w okres . W piśmie procesowym skarżący podniósł, jest w stanie wykazać fakt wysłania wniosku. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem - m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia prawa. Sąd przede wszystkim przypomina, że organ powinien mieć na uwadze zasady zaufania do władzy publicznej informowania stron (art. 8 § 1 i art. 9 (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz to, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). Zauważenia przy tym wymaga, że celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na jej żądanie i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania, albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny, wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2021 r, sygn. akt I OSK 381/21). Wedle zasady zaufania i informowania oraz respektując obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a. organ powinien wyjaśnić skarżącemu, w jaki sposób i jakim dowodami może to uczynić. Okoliczności podane przez skarżącego i ewentualnie przedstawione dowody powinny zaś zostać rozpatrzone przez organ, poddane ocenie, której wyniki znaleźć winny swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.. Warto w tym miejscu przypomnieć, że w art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19 przewidziano, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Stosownie natomiast do art. 1 pkt 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. W ustawie o COVID-19 postanowiono przy tym, że: "Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. .- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (art. 31zqust. 8). Analiza tego ostatniego przepisu nie pozwala jednak na stwierdzenie, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może stosować przepisów k.p.a. dotyczących np. kompletowania, czy też oceny materiału dowodowego. Ustawa o COVID-19 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących odwołań, co nie jest wyjątkowym rozwiązaniem. Podobne regulacje znajdują się w art. 127 § 3 k.p.a., czy też w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 4). Tego typu rozwiązania prawne podyktowane są okolicznością braku podmiotu właściwego do wypełniania w określonych kategoriach spraw funkcji organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a.. Dlatego też, w niektórych sytuacjach, umożliwia się stronie powtórne zbadanie jej sprawy przez organ (realizacja zasady dwuinstancyjności), który wydał decyzję w pierwszej instancji i nie ulega wątpliwości, że w takim przypadku nie mogą mieć zastosowania wszystkie przepisy dotyczące odwołań od decyzji, które są środkami zaskarżenia dewolutywnymi. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących odwołań od decyzji trzeba zatem rozumieć w ten sposób, że unormowań tych nie należy przenosić w sposób mechaniczny, bezpośredni, bez uwzględnienia specyfiki i charakteru prawnego instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uregulowanego w art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19. Nie wszystkie zatem przepisy, odnoszące się do składania odwołań, sposobu postępowania z nimi przez organy i reguł rozpatrywania tego typu środków znajdą zastosowanie w takiej sytuacji, jak ta w niniejszej sprawie. Treść tego przepisu nie pozwala jednak na stwierdzenie, że wyłączone zostało w ogóle stosowanie przepisów k.p.a. innych niż te dotyczące odwołań i że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie ma instrumentów prawnych do przeprowadzenia postępowania dowodowego. W przypadku rozpatrywanego przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, nie został uchylony obowiązek respektowania ogólnych zasad postępowania w przedmiocie wydania decyzji, takich jak zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasada zaufania do władzy publicznej, zasada informowania stron, czy też zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek dokonać ponownej merytorycznej kontroli sprawy, respektując obowiązki w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz przekonującego motywowania podjętego rozstrzygnięcia wraz ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że organ nie sprostał standardom i wymaganiom wynikającym z art. 7, art. 8 § 1 , art. 9, art. 77 § 1, art. 79a § 1i art. 107 § 3 k.p.a. i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza tych, które dotyczą ustalenia daty złożenia wniosku w kontekście jego rozpatrzenia w dniu 9 października 2020 r.. Z uwagi na powyższe, stwierdzając naruszenie wyżej powołanych przepisów k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje oraz na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. orzekł o kosztach zastępstwa procesowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mając na uwadze, że skarżący nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Ponadto, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, organ rozważy zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodanych ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491). Uwzględniając powyższą regulację w ponownie prowadzonym postępowaniu organ – jeśli uzna że wniosek nie został złożony w terminie-będzie miał na względzie obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczenia jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie.