II OSK 1069/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1000/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 maja 2021 r., znak: SKO.ZP/415/20/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 grudnia 2021 r., II SA/Kr 1000/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę Wspólnoty [...] (Wspólnota) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (Kolegium lub SKO) z 27 maja 2021 r., znak: SKO.ZP/415/20/2021, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją Nr AU-2/6730.2/731/2020 z 17 grudnia 2020 r., znak: AU-02-5.6730.2.8.2019.EDA, Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku biurowego z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi wraz z układem placów i dróg wewnętrznych, w tym drogi pożarowej dla budynku na działkach nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz przebudową i rozbudową infrastruktury technicznej na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] (pas drogowy ul. [...]) oraz na działkach nr [...], [...], [...], [...] (pas drogowy ul. [...]) w K.". Dalej w wyroku II SA/Kr 1000/21 przywołano, że ww. postępowanie wszczęto zostało na wniosek R. sp. z o. o. w Krakowie (inwestor) z 3 stycznia 2019 r., następnie uzupełniany i zmieniony co do programu i nazwy inwestycji. Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i n. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp). W jego toku uzyskano: postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w odniesieniu do terenów górniczych, opinię Uzdrowiskowego Zakładu Górniczego w odniesieniu do terenów górniczych, opinie Zarządu Dróg Miasta Krakowa w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa w zakresie ochrony środowiska, Wydziału ds. Jakości Powietrza Urzędu Miasta Krakowa w zakresie ochrony powietrza oraz stanowisko Zespołu Urbanistycznego. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został milcząco uzgodniony przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Marszałka Województwa Małopolskiego i Wojewodę Małopolskiego. Na podstawie zgromadzonych w trakcie postępowania materiałów dowodowych organ I instancji przyjął, że planowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 Upzp, przeto ustalił warunki zabudowy, do tej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część załączniki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że SKO w Krakowie powołaną na wstępie decyzją, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 Upzp, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003) oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, K.p.a.) utrzymało w całości w mocy decyzję organu I instancji. Sąd pierwszej instancji w wyroku przywołał obszernie motywy decyzji organu odwoławczego. Kolegium wskazało w niej, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Podkreślono, że Zarząd Dróg Miasta Krakowa wypowiedział się w kwestii wystarczalności obsługi komunikacyjnej inwestycji od tej ulicy, zatem spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp. Zdaniem Kolegium analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp, odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Obszar analizowany pozwalał prawidłowo ustalić zasady kształtowania polityki przestrzennej, jak też określić parametry i cechy dominujące w sąsiedztwie. Bezspornym ma być, że projektowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie dla występujących w obszarze analizowanym obiektów o funkcji usługowej. W analizie wskazano, że teren inwestycji posiada dostęp do dwóch dróg: ul. [...] i ul. [...]. Linię zabudowy od ul. [...] po północnej pierzei tej drogi publicznej (przy której znajduje się teren inwestycji) tworzą: budynek zlokalizowany w granicy z działką drogową nr [...] na dz. nr [...], budynek na dz. nr [...] położony w odległości ok. 20,5 m (na "tyłach" zabudowy na dz. nr [...]) oraz zabudowa na dz. nr [...] i nr [...] położona w odległości ok. 7,5 m od granicy z działką drogową nr [...]. Po stronie południowej tej drogi publicznej zabudowa zlokalizowana jest w oddaleniu od granicy działki drogowej nr [...] o ok. 8 m (dz. nr [...], [...]), ok. 11,5 m (dz. nr [...]). Z kolei po południowej stronie ul. [...] zabudowa usytuowana jest w odległości ok. 6,5 m - dz. nr [...], [...]) od granicy z działką drogową nr [...]. Północną zaś linię zabudowy przy ul. [...] tworzą budynki położone w odległości ok. 7 m (dz. nr [...]), od granicy z działką drogową nr [...], ok. 14,5 m (dz. nr [...]) od liniowego odcinka granicy z działką drogową nr [...], ok. 16 m od granicy z działką drogową nr [...]. Na tej podstawie w wynikach analizy załączonych do decyzji uznano za zasadne wyznaczenie dla projektowanej zabudowy linii zabudowy od ul. [...] jako kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] i [...] obr. [...] [...], tj. w odległości od 3,5 m (mierzonej w linii zachodniej granicy dz. nr [...]) do ok. 4,5 m (mierzonej w linii zachodniej granicy działki nr [...]) od granicy z działką drogową nr [...], a także jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach nr [...] i [...] obr. [...] [...] tj. w odległości 6,5 m od granicy z działką drogową nr [...]. W takiej też odległości została wyznaczona linia zabudowy w decyzji, zarówno w jej części tekstowej jak i graficznej, przy czym wyznaczona linia może być przekroczona przez części budynku zlokalizowane pod powierzchnią istniejącego terenu - o ile będzie to zgodne z przepisami właściwymi dla dalszych etapów przygotowania i realizacji inwestycji. Wnioski z analizy potwierdzają słuszność zastosowania regulacji z § 4 ust. 3 dotyczącej linii zabudowy. Takie wyznaczenie linii nowej zabudowy pozwala zachować zgodność przyjętego rozwiązania z przepisami oraz jednocześnie odpowiada potrzebie nawiązania do linii zabudowy wykształconej przez zabudowę sąsiadującą z terenem inwestycji. Kolegium stwierdziło, że zostało wyczerpująco uzasadnione zastosowanie sposobu wyznaczania linii zabudowy z § 4 ust. 3 rozp. MI 2003 w przedmiotowej sprawie, z odwołaniem się do względów przestrzennych. Kolegium uznało też prawidłowość ustaleń badanej decyzji w kwestii wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej. Parametr ten został wyznaczony na poziomie 37% ± 1%, tj. w przedziale od 36% do 38% w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozp. MI 2003 dopuszczający odstępstwo od ustalenia tego parametru według zasady, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeśli jest to uzasadnione wynikami analizy. Ta zaś podaje w zestawieniu tabelarycznym wskaźnik zabudowy dla wszystkich działek z obszaru analizowanego, w tym nieruchomości strony odwołującej się (zabudowanej w 31%), wyliczając średnią z obszaru analizowanego na poziomie ok. 43% (średnia ok. 40% zostaje uzyskana po pominięciu w wyliczeniu działek zabudowanych jedynie budynkami gospodarczymi). Zatem przedział omawianego wskaźnika ustalony w decyzji jest niższy niż średnia tego parametru z całego obszaru analizowanego. Wskazano również, że wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej został ustalony na poziomie minimum 30%. W analizie i jej wynikach wyjaśniono, że wskaźnik ten kształtuje się w obszarze analizowanym w przedziale od 10% do 60% i właściwym jest dla zachowania równowagi stosunki terenów zabudowanych do terenów zielonych zachowanie minimum 30% powierzchni biologicznie czynnej przy planowanej zabudowie. Zatem przyjęta w decyzji wartość mieści się w wartościach zabudowy z badanego obszaru, co przy braku regulacji sposobu wyznaczania tego parametru w obowiązujących przepisach prawa należy uznać za ustalenie dostatecznie uzasadnione. W szczególności brak jest podstaw prawnych do żądania podania przez organ I instancji tego współczynnika dla poszczególnych działek z obszaru analizowanego i na podstawie tych danych wyznaczenie omawianego parametru dla nowej zabudowy. Rekapitulując, Kolegium uznało, że ustalone w decyzji parametry zasadniczo znajdują odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze. W przedmiotowej sprawie analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności. Wobec zaś szczegółowego podania przez organ w warunkach zabudowy podstaw dokonanych ustaleń parametrów, z odwołaniem się do uzasadnienia ujętego w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji oraz przy wyjaśnieniu powodów, dla których dowód ten został uznany za miarodajny w sprawie, badana decyzja odpowiada wymogom z art. 107 K.p.a. Zasadnym jest zatem ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, ponieważ wnioskowana zabudowa mieści się w parametrach istniejącej zabudowy. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 1000/21 kolejno wskazano, że na powyższą decyzję Kolegium skargę złożyła Wspólnota zarzucając naruszenie: - art. 61 ust 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 5 ust 1 i 2 rozp. MI 2003 poprzez niewłaściwe wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, wyrażające się ustaleniem w/w wskaźnika w oparciu o średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, podczas gdy uwarunkowania zaistniałe na terenie analizowanego obszaru urbanistycznego przemawiają za konstatacją, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy dla terenu objętego wnioskiem winien być ustalony w sposób odmienny, nieoparty na średnim wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym; względnie, przy założeniu, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji prawidłowo ustalono w oparciu o średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, poprzez uwzględnienie przy wyliczaniu owego średniego wskaźnika działek z budynkami o skrajnie odmiennym przeznaczeniu aniżeli przeznaczenie zabudowy na terenie inwestycji oraz poprzez brak określenia w zaskarżonej decyzji, jakie są wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości powierzchni poszczególnych działek w obszarze analizowanym, co uniemożliwia w tym zakresie weryfikację przedmiotowej decyzji, w tym w szczególności ustalenie, czy przyjęta przez organ w decyzji wartość wskaźników wielkości powierzchni zabudowy odpowiada rzeczywistej wartości wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni analizowanego terenu; - art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 4 ust 1 i 2 rozp. MI 2003 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych (Udp) poprzez nieprecyzyjne wyznaczenie linii zabudowy, wyrażające się wyznaczeniem linii zabudowy w odległości 3 m do 4,5 m "od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] [...]" oraz w odległości 6,5 m "od granicy z działką drogową nr [...] obr, [...] [...]", co też nie pozwala na ustalenie czy zachowany został statuowany w art. 43 ust. 1 Udp wymóg minimalnej odległości zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni; poprzez nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy w odległości 3 m do 4, 5 m "od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] [...]" w sytuacji, gdy zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 Udp linia zabudowy powinna być wyznaczona w odległości min. 6 m od krawędzi jezdni drogi gminnej, zaś działka drogowa nr [...] obr. [...] [...] stanowi drogę gminną, a zatem ustalona linia zabudowy jest niewłaściwa; - art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 7 rozp. MI 2003 poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyrażające się przyjęciem dla ustalenia nowej zabudowy górnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o ustaloną wysokość dla budynku na działce [...] oraz dla budynków na działkach [...] oraz [...], - art. 3 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 Upzp oraz w zw. z art. 106 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że porozumienie zawarte z Zarządem Dróg Miasta Krakowa z 16 kwietnia 2019 oraz następnie opinia z 9 września 2019 r. oraz z 26 lutego 2020 r. ma charakter wiążący, w sytuacji gdy wnioskodawca dokonał modyfikacji przedmiotowego wniosku w dniu 13 maja 2020 r., rezygnując z obsługi komunikacyjnej od strony ul. [...] i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, czy objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne ma zapewnioną należytą obsługę komunikacyjną, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz poprzez zaniechanie należytego uzasadnienia zajętego przez organ stanowiska, a w szczególności brak wyjaśnienia, dlaczego udział powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji ustalono na poziomie 30% oraz wskazania, jakie są wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości powierzchni poszczególnych działek w obszarze analizowanym, co uniemożliwia w tym zakresie weryfikację przedmiotowej decyzji, a także jaka w istocie jest odległość linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania – R. sp. z o.o. oraz L. sp. z o.o. sp. k. z/s w Krakowie, wniosły o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż planowana inwestycja położona jest pomiędzy zabudową na działkach sąsiednich, czyli budynkiem na dz. nr [...] (usytuowanym w granicy z działka drogową nr [...]) a budynkami na dz. nr [...] i [...], położonymi ok. 7,4 m od granicy z działką drogową nr [...], a zatem skoro budynki te wyznaczają linie zabudowy w różnej odległości od ul. [...] i nie jest możliwe przedłużenie ich linii zabudowy, nadto z uwagi na położenie zabudowy na dz. nr [...] w granicy z działką drogową niewskazane, wykluczone jest zastosowanie § 4 ust. 2 rozp. MI 2003. W tych realiach, przy uskokowym ukształtowaniu linii zabudowy na działkach sąsiednich, w wynikach analizy zasadnie uznano za prawidłowe wyznaczenie linii nowej zabudowy poprzez kontynuację linii zabudowy znajdującej się w większej odległości od działki drogowej, tj. tej z dz. nr [...] i [...]. Podobne uwarunkowania zachodzą od strony południowej ul. [...] (tej, po której znajduje się teren inwestycji), gdzie zabudowa wyznacza czytelną linię. Zabudowa osiedla [...] zlokalizowana na dz. nr [...] i [...] w oddaleniu 6,5 m od działki drogowej nr [...], natomiast budynek na dz. nr [...] położony jest ukośnie względem ul. [...]. Od strony ul. [...] wyznaczona linia zabudowy ma charakter dodatkowego ustalenia, jako że front terenu inwestycji znajduje się od strony ul. [...]. Takie wyznaczenie linii nowej zabudowy pozwala zachować zgodność przyjętego rozwiązania z przepisami art. 43 ust. 1 i ust. 2 Udp oraz jednocześnie odpowiada potrzebie nawiązania do linii zabudowy wykształconej przez zabudowę sąsiadującą z terenem inwestycji. Powyższe wyniki zostały w ocenie tegoż sądu wyczerpująco uzasadnione z zachowaniem § 4 ust. 3 rozp. MI 2003 z odwołaniem się do względów przestrzennych. Zdaniem sądu wojewódzkiego brak było przy tym podstaw prawnych do wyznaczenia linii zabudowy jako odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie odległości od granicy działki drogowej tworzącej daną drogę. W wynikach analizy odnotowano niejednorodny charakter krawędzi jezdni ulic w obszarze analizowanym, która to okoliczność wyklucza możliwość określenia w tej sprawie omawianej linii dla planowanej inwestycji zgodnie z żądaniem strony skarżącej. Skoro wszystkie zobrazowane w analizie i jej wynikach dane co do linii istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym odnoszą się do odległości od działek drogowych, to w ten sam sposób winna być wyznaczona linia nowej zabudowy. Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał także zarzut niewłaściwego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, poprzez brak wyliczenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu łub attyki dla obszaru analizowanego. Wysokość górnej krawędzi elewacji, do jej attyki lub gzymsu została określona w przedziale od 20 m do 22 m oraz 5 m dla niższej części budynku położonej w centralnej części działki na podstawie § 7 ust. 4 rozp. MI 2003. Uzasadnione to zostało brakiem wykształcenia w obszarze analizowanym jednolitej wysokości górnej krawędzi elewacji oraz koniecznością kontynuacji wysokości budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynoszącej 22,5 m do górnych krawędzi attyk (osiedle zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - osiedle [...] obejmujące również budynki przy ul. [...] [...]). W ocenie tegoż sądu parametr wysokości nie mieści się generalnie w "średniej", ale w tym przypadku z analizy wynika, iż wzięto pod uwagę budynki od ul. [...], przy której ma być realizowany sporny budynek, i taki wyjątek był w ocenie sądu a quo, dopuszczalny. Zasadność zastosowania odstępstwa od zasady wyznaczania tego parametru wynika wprost z treści sporządzonej analizy i została w niej w wyczerpujący sposób uzasadniona. Parametr wysokości krawędzi elewacji frontowej został ustalony w sposób wyważony i uwzględniający wymóg zachowania ładu przestrzennego, a co za tym idzie – prawidłowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie sądu pierwszej instancji w całości. Na podstawie art. 174 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozp. MI 2003, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie uzasadnionym jest wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji w oparciu o średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, podczas gdy uwarunkowania zaistniałe na terenie analizowanego obszaru urbanistycznego przemawiają za konstatacją, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy dla terenu objętego wnioskiem winien być ustalony w sposób odmienny, nieoparty na średnim wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 oraz 3 § 1 Ppsa, poprzez brak ustosunkowania się przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skarżącej kasacyjnie, w zakresie w jakim podnoszono konieczność dokonania przez organ wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w odmienny sposób, aniżeli poprzez wyznaczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, z uwagi na bardzo duże zróżnicowanie obszaru w strukturze zabudowy oraz zagospodarowaniu terenu, 3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1, 134 § 1, 151 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa) w zw. z art. 7 w zw. z art 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., poprzez brak wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne ustalenie na jego podstawie, że zestawienie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek wynika z wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej, w sytuacji gdy z ww. analizy nie wynika jakie są wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości powierzchni poszczególnych działek (przykładowo, jak wskazano w skardze oraz odwołaniu - działka o nr [...], która stanowi inwestycyjną całość z działkami o numerach [...], [...], [...] - na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej brak jest możliwości zweryfikowania, czy przedmiotowa działka była uwzględniona przy obliczaniu średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, a jeżeli tak - to z jaką wielkością - 52 % dla działki [...], czy też właściwa dla całego zamierzenia inwestycyjnego na wszystkich działkach [...],[...],[...],[...] wielkość 30 %); 4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 oraz 3 § 1 Ppsa, poprzez brak ustosunkowania się przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skarżącego co do braku możliwości dokonania weryfikacji zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim z tej decyzji nie wynika jakie są wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości powierzchni poszczególnych działek, zwłaszcza co do działki o nr [...], która stanowi inwestycyjną całość z działkami o numerach [...],[...],[...] (wszystkie te działki objęte są jedną decyzją ustalającą warunki zabudowy) - na podstawie analizy architektoniczno- urbanistycznej brak jest możliwości zweryfikowania, czy przedmiotowa działka była uwzględniona przy obliczaniu średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, a jeżeli tak - to z jaką wielkością - 52 % dla działki [...], czy też właściwa dla całego zamierzenia inwestycyjnego na wszystkich działkach [...],[...],[...],[...] wielkość 30 %, zaś ta okoliczność nie została w żaden sposób wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, 5. naruszenie prawa materialnego, a to naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 4 ust. 1 i 2 rozp. MI 2003 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 Udp poprzez nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy w odległości 3 m do 4,5 m "od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] [...]" w sytuacji, gdy zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 Udp linia zabudowy powinna być wyznaczona w odległości min. 6 m od krawędzi jezdni drogi gminnej, zaś działka drogowa nr [...] obr. [...] [...] stanowi drogę gminną, a zatem ustalona linia zabudowy jest niewłaściwa; 6. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 oraz 3 § 1 Ppsa, poprzez brak ustosunkowania się przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skarżącej kasacyjnie, w zakresie w jakim podniosła ona, że organ wyznaczył linię zabudowy w odległości 3 m do 4, 5 m "od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] [...]" w sytuacji, gdy powinna być to odległość min. 6 m od krawędzi jezdni drogi gminnej (a taką stanowi działka drogowa nr [...] obr. [...] [...]); 7. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1, 134 § 1, 151 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz poprzez zaniechanie należytego uzasadnienia zajętego stanowiska, a w szczególności brak wyjaśnienia, dlaczego udział powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji ustalono na poziomie 30%. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 § 1 Ppsa, Wspólnota wnosi o: 1. uchylenie "zaskarżonej decyzji" i przekazanie sprawy do WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że organ w sposób wadliwy ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, albowiem analizowany obszar charakteryzuje się mocno zróżnicowaną zabudową. Na przedmiotowym obszarze występuje drobna zabudowa usługowa, zabudowa wielorodzinna, zabudowa produkcyjna i usługowa. Nadto zdarzają się drobne obiekty o charakterze tymczasowym pełniące funkcje garażowe lub przemysłowe. Na zachód od terenu inwestycji znajdują się tereny zielone - ujście rzeki [...]. Przy tak zróżnicowanej zabudowie, organ przy ustalaniu warunków zabudowy nie jest uprawniony do poprzestania na ustaleniu średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, jako że przy zabudowie zróżnicowanej ów średni wskaźnik nie oddaje należycie specyfiki obszaru i nie może stanowić podstawy ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy. Organ winien zatem – po wyliczeniu średniego wskaźnika - podjąć dalsze czynności zmierzające do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Sam średni wskaźnik, wyliczony w sposób matematyczny, daje zafałszowany obraz intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Skarżąca kasacyjnie podnosi też, że analiza urbanistyczno-architektoniczna nie zawiera żadnych informacji w przedmiocie sposobu wyliczenia udziału powierzchni biologicznie czynnej w terenie analizowanym. W piśmie z 29 marca 2022 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W odpowiedzi L. sp. z o.o. sp. k. w Krakowie na skargę kasacyjną wnosi się o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, nie zgadzając się z zarzutami skargi kasacyjnej. W odpowiedzi zaś inwestora na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Inwestor wskazuje też, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Zdaniem inwestora, wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działek stanowiących obszar inwestycji został ustalony zgodnie z § 5 ust. 2 rozp. MI 2003. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. A. Zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozp. MI 2003 poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na podstawie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na terenie analizowanym nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej jest niezrozumiały już z tego tylko powodu, że decyzje organów I i II instancji zostały wydane właśnie przy zastosowaniu § 5 ust. 2 rozp. MI 2003, a zatem w sposób oczekiwany przez stronę skarżącą kasacyjnie. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony na "37% z tolerancją +/- 1%" (s. 2 załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji), przy ustaleniu średniej z obszaru analizowanego na poziomie ok. 43%. Co więcej, tak przyjęty wskaźnik jest zgodny z przeprowadzoną analizą urbanistyczno-architektoniczną (s. 6-7 załącznika nr 3 do w/w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa). Zasadą jest zatem wyznaczenie tego wskaźnika jako średniej występującej w obszarze analizowanym, a wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie powtarzano, że odstępstwo od parametrów średnich winno być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 Upzp) (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18, LEX nr 2778085, czy też wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17, LEX nr 2464380). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób szczegółowy przedstawiono sposób wyznaczenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie w sposób przekonujący wykazano przesłanki, jakimi kierował się organ ustalając ten wskaźnik na podstawie § 5 ust. 2 rozp. MI 2003. Chybionym jest twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że błąd organu polegał na ustaleniu średniego wskaźnika z uwzględnieniem budynków o skrajnie odmiennym przeznaczeniu niż planowanego obiektu. Średnia wartość wskaźnika zabudowy z obszaru wymaga właśnie uwzględnienia parametrów wszystkich zabudowanych działek, jednak z racji zawyżenia tego wskaźnika przez działki z zabudową wyłącznie gospodarczą, ustalono średnią z pominięciem tego typu zabudowy. Godzi się również zauważyć, że wskaźniki zabudowy z obszaru mieszczą się w przedziale od 18% do 66% (z pominięciem zabudowy wyłącznie gospodarczej osiągającej maksymalnie poziom 74 %). Zatem parametr ustalony w decyzji o warunkach zabudowy nie nawiązuje do wartości skrajnych z obszaru analizowanego. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia za skarżącą kasacyjnie, że przy ustalaniu wskaźnika zabudowy nie powinny być uwzględniane działki z zabudową mieszkalną wielorodzinną (zabudowa osiedla [...] – wskaźnik zabudowy 31%), zabudowane budynkiem Urzędu Skarbowego (dz. Nr [...] i [...] – wskaźnik zabudowy 66%) i halą naprawczą Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego (dz. Nr [...], [...], [...] – wskaźnik zabudowy 51%). Takie działanie stanowiłoby bowiem naruszenie zasad wyznaczania wskaźnika zabudowy ustalonych w § 5 rozp. MI 2003. B. Nie są usprawiedliwione zarzuty kasacyjne odnośnie naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa. Jeśli idzie o przepis art. 3 § 1 Ppsa to ma on jedynie charakter ustrojowy, skoro wynika z niego, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Sąd administracyjny dopuściłby się naruszenia przepisu art. 3 § 1 Ppsa, gdyby przedmiotem swojej działalności uczynił coś innego niż "działalność administracji publicznej", względnie też zastosował środek nie określony w Ppsa. Oddalając skargę Wspólnoty nie uchybiono tym wyżej wskazanym przepisom. Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39), podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa, a jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania sądu pierwszej instancji są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania tego sądu. Uzasadnienie wyroku poddaje się również kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnia przyczyny, dla których oddalił skargę, w szczególności ustosunkowuje się do przyjętego w decyzji organu I i II instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, jak i do kwestii wyznaczenia linii zabudowy. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – odniósł się także do kwestii braku określenia, jakie są wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości powierzchni poszczególnych działek, wskazując, że w aktach postępowania znajduje się tabela zawierająca dane z sumy powierzchni poszczególnych działek składających się na dany teren, gdzie istnieje określona zabudowa (kompleksy budynków). W zaskarżonym orzeczeniu sądu pierwszej instancji nie było zaś potrzeby uzasadnienia "do zarzutu w tej części w tej części, w jakiej skarżąca dowodzi, że metoda średniego wskaźnika w ogóle nie była w sprawie uzasadniona do zastosowania" (s. 7 skargi kasacyjnej) – albowiem, jak wskazano powyżej, wbrew twierdzeniom Wspólnoty, średni wskaźnik nie został przyjęty. C. Chybiony są zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 151 Ppsa w zw. z art. art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. D. Przywoływane w podstawach kasacyjnych przepisy art. 1 § 1 i 2 Pusa określają odpowiednio, że "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" oraz iż "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". Powyższa regulacja ma charakter ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć te przepisy, gdy oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że sąd pierwszej instancji mógł naruszyć w/w przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycji. O naruszeniu cyt. art. 1 § 1 i § 2 Pusa można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia, zaś oceniając skargę Spółki uznał ją za nieuzasadnioną w całości i oddalił, to nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 Pusa. E. Wbrew twierdzeniem skargi kasacyjnej, sąd wojewódzki nie naruszył art. 134 § 1 Ppsa, z którego to przepisu wynika, że sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji uznając, że skarga nie jest uzasadniona oddalił ją po myśli art. 151 Ppsa, nie wykroczył w żadnym razie poza granice sprawy określone zaskarżoną decyzją. Wbrew skarżącej kasacyjnie w zaskarżonym wyroku, co już wyżej zaznaczono, znalazły się stosowne odniesienia dokonane przez sąd pierwszej instancji w aspekcie okoliczności podnoszonych w skardze. F. Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne ustalenie na jego podstawie, że zestawienie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek wynika z wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej, w sytuacji gdy z ww. analizy nie wynika, jakie są wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości powierzchni poszczególnych działek oraz poprzez zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego udział powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji ustalono na poziomie 30%. Podkreślić należy, że stosownie do postanowień art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. prowadzenie postępowania dowodowego jest obowiązkiem organu administracji i to ten podmiot odpowiada za prawidłowe przeprowadzenie tego elementu postępowania administracyjnego, jednakże nie można tracić z pola widzenia również i tego, że z przywołanego art. 7 K.p.a. wynika, że organ administracji podejmuje także na wniosek stron działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. Z kolei zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. jednym z elementów decyzji jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Wbrew temu co podnosi skarżąca kasacyjnie, decyzje organów I i II instancji nie są niezgodne z prawem przez to, że nie podają wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości poszczególnych działek. Taki wymóg nie wynika bowiem z przepisów prawa, a postulowane przez Wspólnotę zestawienie zawiera analiza urbanistyczno-architektoniczna (k. 469 akt adm.), do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa załączono zaś wnioski z tej analizy. W załączniku do Analizy przedstawiono tabelę z szczegółowym wykazem powierzchni zabudowy analizowanych działek, parametrów zabudowy, ze wskazaniem funkcji poszczególnych budynków oraz dokumentację zdjęciową obrazującą zagospodarowanie analizowanych działek. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że działka nr [...] stanowi inwestycyjną całość z działkami nr [...], [...], [...] jako objęta jedną decyzją o warunkach zabudowy, sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że jak wynika z mapy obszaru analizowanego, zabudowa znajduje się tylko na działce nr [...], więc prawidłowo tylko ta działka została pojedynczo ujęta w tabeli. Nie sposób także podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących ustalonego w decyzji wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik ten został ustalony w decyzji na poziomie minimum 30%. W analizie i jej wynikach wyjaśniono, że wskaźnik ten kształtuje się w obszarze analizowanym w przedziale od 10% do 60% i właściwym jest dla zachowania równowagi stosunku terenów zabudowanych do terenów zielonych zachowanie minimum 30% powierzchni biologicznie czynnej przy planowanej zabudowie. Rację zatem miały organy administracji, a w ślad za nimi sąd pierwszej instancji, że w świetle obowiązujących przepisów dane te są wystarczające dla ustalenia omawianego parametru. G. Podobnie nie sposób przyjąć, że uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 4 ust. 1 i 2 rozp. MI 2003 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 Udp poprzez nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy. W załączonych do decyzji wynikach analizy omówiono, jak kształtują się linie zabudowy w obszarze analizowanym, zreferowano też szczegółowo sposób położenia zabudowy wobec dwóch dróg: ul. [...] i ul. [...], do których dostęp ma teren inwestycji. Dane te i wnioski z analizy potwierdzają słuszność zastosowania regulacji z § 4 ust. 3 rozp. MI 2003 dotyczącej linii zabudowy. Budynki zlokalizowane po północnej stronie ul. [...] tworzą obecnie czytelną linię, są położone regularnie. Planowana inwestycja położona jest pomiędzy zabudową na działkach sąsiednich, czyli budynkiem na dz. nr [...] (usytuowanym w granicy z działka drogową nr [...]), a budynkami na dz. nr [...] i [...], położonymi ok. 7,4 m od granicy z działką drogową nr [...]. Zatem budynki te wyznaczają linie zabudowy w różnej odległości od ul. [...] i nie jest możliwe przedłużenie ich linii zabudowy. Z uwagi na położenie zabudowy na dz. Nr [...] w granicy z działką drogową wykluczone jest zastosowanie § 4 ust. 2 rozp. MI 2003. W tych okolicznościach, przy uskokowym ukształtowaniu linii zabudowy na działkach sąsiednich, autorka analizy uznała za prawidłowe wyznaczenie linii nowej zabudowy poprzez kontynuację linii zabudowy znajdującej się w większej odległości od działki drogowej, tj. tej z dz. nr [...] i [...]. Podobne uwarunkowania zachodzą od strony południowej ul. [...] (tej, po której znajduje się teren inwestycji), gdzie zabudowa wyznacza czytelną linię. Zabudowa osiedla [...] zlokalizowana na dz. nr [...] i [...] w oddaleniu 6,5 m od działki drogowej nr [...], natomiast budynek na dz. nr [...] położony jest ukośnie względem ul. [...]. Ustalenia te trafnie zostały ujęte w decyzji o warunkach zabudowy, ocena tego działania przez sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Zwrócić dodatkowo należy uwagę, że od strony ul. [...] wyznaczona linia zabudowy ma charakter dodatkowego ustalenia, jako że front terenu inwestycji znajduje się od strony ul. [...]. Reasumując, rację miało SKO w Krakowie, że takie wyznaczenie linii nowej zabudowy pozwala zachować zgodność przyjętego rozwiązania z przepisami art. 43 ust. 1 i ust. 2 Udp oraz jednocześnie odpowiada potrzebie nawiązania do linii zabudowy wykształconej przez zabudowę sąsiadującą z terenem inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji trafnie podzielił stanowisko Kolegium, że brak jest podstaw prawnych do wyznaczenia linii zabudowy jako odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni - jak chce tego skarżąca kasacyjnie, a nie odległości od granicy działki drogowej tworzącej daną drogę. Z pewnością wymóg taki nie wynika z § 4 rozp. MI 2003, ani innej regulacji powszechnie obowiązującego prawa. W wynikach analizy odnotowano niejednorodny charakter krawędzi jedni ulic w obszarze analizowanym, która to okoliczność wyklucza możliwość określenia w tej sprawie omawianej linii dla planowanej inwestycji zgodnie z żądaniem skarżącej kasacyjnie. Co więcej, skoro wszystkie zobrazowane w analizie i jej wynikach dane co do linii istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym odnoszą się do odległości od działek drogowych, to w ten sam sposób winna być wyznaczona linia nowej zabudowy. H. W konsekwencji powyższych uwag, nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa. I. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.