III SA/Gl 1476/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Miasta K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i zasad przyznawania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki oddala skargę. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (dalej RIO) uchwałą z [...] r. nr [...], stwierdziło nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta K. z [...] r. nr [...], w sprawie ustalenia wysokości i zasad przyznawania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta K.. W podstawie prawnej uchwały RIO powołało art. 11 ust. 1 pkt 4 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137, dalej: ustawa o RIO) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: u.s.g.). Z akt administracyjnych wynika, że Rada Miasta K. [...] r. podjęła uchwałę nr [...], w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta K. (dalej: uchwała Rady Miasta) . Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 60 ust. 2 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2018 r. poz. 603 ze zm., dalej: ustawa o opiece) po przeprowadzeniu konsultacji w trybie art. 5 ust. 5 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r. poz. 450). W wykonaniu tej uchwały, w oparciu o art. 30 ust. 1 u.s.g., Prezydent Miasta K. [...] r. wydał zarządzenie nr [...] , w sprawie ustalenia wysokości i zasad przyznawania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta K.. RIO działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o RIO stwierdziło nieważność tego zarządzenia w części: - obejmującej § 2 zarządzenia - zdanie pierwsze, drugie, piąte i szóste, - załącznika nr 1 do ww. zarządzenia, tj. "Wniosku o udzielenie dotacji celowej z budżetu miasta K., na rok" - w części dotyczącej zapisu; "Jednocześnie oświadczam, że: a) nie zalegam z płatnościami na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, b) nie zalegam z płatnościami na rzecz Urzędu Skarbowego, c) nie zalegam z płatnościami na rzecz miasta K." z powodu istotnego naruszenia prawa - art. 60 ust. 2 ustawy o opiece, polegającego na: a) nieuprawnionym ograniczeniu kręgu podmiotów ubiegających się o dotację w stosunku do podmiotów określonych w uchwale Rady Miasta do podmiotów niezalegających wobec ZUS, Urzędu Skarbowego oraz budżetu miasta K. oraz b) uwarunkowaniu przyznania dotacji od złożenia wniosku w określonym terminie. W skardze do sądu administracyjnego Prezydent wniósł o uchylenie uchwały, zarzucając naruszenie art. 60 ustawy o opiece, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku czego uznano jako istotne naruszenie prawa: ograniczenie kręgu podmiotów określonych w uchwale Rady Miasta oraz uwarunkowanie przyznania dotacji od złożenia wniosku w określonym terminie, podczas gdy treść art. 60 ust. 1 i 2 ustawy oraz uchwały Rady Miasta pozwalała na zamieszczenie zakwestionowanych zapisów w zarządzeniu wykonawczym do uchwały. W uzasadnieniu skargi Prezydent wskazał, że z brzmienia art. 60 ust. 1 ustawy o opiece wprost można wywieźć fakultatywność uprawnienia otrzymania przez podmiot prowadzący żłobek dotacji udzielanej na podstawie uchwały organu stanowiącego gminy. Zatem jeżeli w ogóle przewidziano możliwość udzielania dotacji, to tym bardziej przyznano możliwość kształtowania zasad ich ustalania i rozliczania. Oznacza to, że Prezydent określając obowiązek podmiotu prowadzącego żłobek do wykazania braku zaległości publiczno-prawnych nie naruszył swych kompetencji, tym bardziej, że w § 12 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta, zaś ustalenie wzoru wniosku wynika z brzmienia § 3 ust. 1 uchwały, co przesadza o braku naruszenia dyspozycji art. 60 ust. 2 ustawy o opiece. Nie doszło też do naruszenia art. 60 ustawy o opiece, poprzez uwarunkowanie przyznania dotacji od złożenia wniosku w terminie do 31 sierpnia r. poprzedniego, albowiem żaden przepis prawa nie stanowi o sprzeczności takiego warunku. Tym bardziej, że konieczność planowania wydatków budżetowych na poziomie gminy, wymagana jest w szczególności przez: art. 211 ust. 2, art. 212 ust. 1 pkt 2, art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę RIO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonych aktów administracyjnych, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości i legalności uchwały RIO z [...] r. nr [...], a w konsekwencji również zakwestionowanego przez tę uchwałę zarządzenia Prezydenta Miasta K. z [...] r. nr [...] , w sprawie ustalenia wysokości i zasad przyznawania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta K. (dalej: zarządzenie). Oceniając na wstępie wymogi formalne do wydania przedmiotowej uchwały przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdzić należy, że zostało wydane z zachowaniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.g. W myśl bowiem powołanego przepisu, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W związku z wątpliwościami dotyczącymi zarządzenia, [...] r. Kolegium RIO uchwałą nr [...] wszczęło postępowanie nadzorcze. Ponadto, w celu wyjaśnienia wątpliwości, na podstawie art. 88 u.s.g. pismem [...] r. skierowało zapytania do Prezydenta Miasta i na posiedzeniu Kolegium [...] r., RIO otrzymało informację, że nieprzekazanie zarządzenia w terminie określonym w art. 90 u.s.g. było wynikiem przeoczenia, a nie celowego, świadomego działania. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że obowiązkiem Sądu rozpoznającego skargę na uchwałę podjętą w trybie nadzoru, jest najpierw zbadanie zgodności z prawem skontrolowanego zarządzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w treści art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przy czym ustawodawca nie wskazał kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Należy zatem uznać, że waga stwierdzonego naruszenia została pozostawiona ocenie sądu. W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA z: 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11, publ.: CBOSA). Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest rozporządzenie wydane w wyniku wykonania uchwały Rada Miasta K. z [...] r. nr [...], w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta K.. Zaś spór dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, poprzez zawarcie w: I. zarządzeniu następujących zapisów w § 2: - warunkiem przyznania dotacji na rok 2018 oraz na lata kolejne jest złożenie wniosku o udzielenie dotacji celowej z budżetu miasta K., do dnia 31 sierpnia roku poprzedniego; - możliwe jest ubieganie się o udzielenie dotacji celowej na rok 2018 oraz na lata kolejne w czasie trwania roku budżetowego pod warunkiem zabezpieczenia środków w budżecie miasta K.; - podmiot składający wniosek równocześnie podpisuje oświadczenie o nie zaleganiu wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Urzędu Skarbowego oraz budżetu miasta K.; - warunkiem podpisania umowy jest dostarczenie przez Podmiot zaświadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Urzędu Skarbowego o nie zaleganiu wobec w/w.; II. załączniku nr 1 do ww. zarządzenia, tj. "Wniosku o udzielenie dotacji celowej z budżetu miasta K., na rok" - w części dotyczącej zapisu; "Jednocześnie oświadczam, że: a) nie zalegam z płatnościami na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, b) nie zalegam z płatnościami na rzecz Urzędu Skarbowego, c) nie zalegam z płatnościami na rzecz miasta K." W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy o opiece, podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Z kolei ust. 2 ustawy stanowi, że wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w art. 60 ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały. Uchwała rady gminy podejmowana w trybie art. 60 ust. 2 ustawy o opiece stanowi akt prawa miejscowego. Do aktów prawa miejscowego odnosi się art. 94 Konstytucji. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 u.s.g. prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących (przepisów gminnych) przysługuje gminie. Z kolei art. 41 u.s.g. stanowi, że przepisy gminne ustanawia rada gminy, zarząd natomiast może jedynie wydać przepisy (zarządzenia porządkowe w przypadkach nie cierpiących zwłoki). Rada Miasta K. [...] r. podjęła uchwałę nr [...], w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta K.. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 60 ust. 2 ustawy o opiece. Uchwała ta w sposób kompleksowy reguluje wysokość, zasady ustalania oraz rozliczania dotacji. W §1 2 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta K.. Nie oznacza to jednak, że Rada Gminy może delegować swoje kompetencje do ustalania prawa miejscowego w zakresie określonym uchwałą Prezydentowi Miasta. Tymczasem w spornym zarządzeniu, które nie stanowi aktu prawa miejscowego, określono dodatkowe zasady przyznawania dotacji, uzależniając jej przyznanie od: złożenia wniosku w określonym terminie, zabezpieczenia środków w budżecie miasta K., podpisania oświadczenia o nie zaleganiu wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Urzędu Skarbowego oraz budżetu miasta K., dostarczenia przez Podmiot zaświadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Urzędu Skarbowego o nie zaleganiu wobec w/w oraz złożenia wniosku o określonej treści. Skoro kompetencje organu muszą wynikać wprost z ustawy, to oczywistym jest, że Prezydent miasta nie miał upoważnienia do zmiany ani też do uzupełninia uchwały z [...] r. podjętej przez Radę Miasta. Kompetencje takie nie wynikały ani z u.s.g. ani z ustawy o opiece. W tym stanie rzeczy stwierdzić przyjdzie, że doszło do istotnych wad zarządzenia Prezydenta Miasta z z [...] r., skutkujących stwierdzeniem jego nieważności w części, poprzez brak podstawy do podjęcie zarządzenia o określonej treści. W tym miejscu zauważyć trzeba, że przepisy prawa miejscowego powinny być zredagowane w sposób jasny i zrozumiały dla adresata. Przepisy prawa miejscowego muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Niedopuszczalna jest sytuacja mająca miejsce w rozpoznawanej sprawie, kiedy część przepisów normujących przyznanie dotacji celowej określonej w art. 60 ustawy o opiece zawarta jest w przepisach prawa miejscowego (uchwale Rady Miasta) , a pozostała część w zarządzeniu Prezydenta Miasta, które nie stanowi przepisów prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.