II OSK 2304/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. i R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 31/21 w sprawie ze skargi na bezczynność Starosty K. w przedmiocie rozpoznania wniosku i wydania dziennika budowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 31/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. i R. G. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie rozpoznania wniosku i wydania dziennika budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. G. i R. G., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 50 § 1, art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. o uchyleniu decyzji o odmowie wydania dziennika budowy i umorzeniu w całości postępowania organu pierwszej instancji w sprawie wydania dziennika budowy do czasu jej wzruszenia lub zmiany, wyklucza bezczynność organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy jak wynika wprost z treści jej uzasadnienia decyzja ta kończyła jedynie postępowanie o odmowie wydania dziennika budowy, gdyż takie postępowanie nie miało podstaw prawnych; 2. art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 5 rozporządzenia w sprawie dziennika budowy oraz naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 130 § 1 k.p.a. w zw. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] września 2017 r. nie jest wykonalna, ewentualnie, że tej wykonalności nie wykazano, w sytuacji gdy wykonalność decyzji nie jest kwestionowana przez organy oraz wynika wprost z dokumentów załączonych do sprawy; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, to jest ocenę czy doszło do wydania decyzji administracyjnej w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 2017 r., czy zgodnie ze stanowiskiem organów istnieją podstawy do uznania, że przedmiotowy dokument nie nosi cech decyzji administracyjnej i stanowi tzw. nieakt, a zatem brak podstaw do wydania dziennika budowy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in. na wady rozumowania Sądu pierwszej instancji i podkreślono, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym wydanie dziennika budowy to czynność materialno-techniczna i jego wydanie lub odmowa nie kończy się wydaniem decyzji. W konsekwencji nie ma postępowania administracyjnego zakończonego aktem administracyjnym w postaci decyzji o wydaniu lub odmowie wydania dziennika budowy. Jest to podstawą do umorzenia postępowania, ponieważ nie ma podstaw do jego prowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. W niniejszej sprawie po ocenie, że skarżący kasacyjnie spełnili wymogi formalne dotyczące skutecznego wniesienia skargi na bezczynność, sąd wojewódzki prawidłowo uznał, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu. Istota sprawy, jak i złożonej w sprawie skargi kasacyjnej, sprowadza się do żądania stwierdzenia bezczynności organu polegającej na braku rozpoznania wniosku o wydanie dziennika budowy dotyczącego zamierzenia budowlanego określonego w przedkładanej przez wnioskodawców decyzji o pozwoleniu na budowę. Przypomnieć zatem należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18, LEX nr 2665556). Jak wynika z akt sprawy, [...] września 2020 r. do Starosty K. wpłynął wniosek skarżących kasacyjnie o wydanie dziennika budowy dla inwestycji realizowanej na podstawie decyzji z [...] września 2017 r., [...]. Okazało się jednak, że przedłożony przy tym wniosku dokument, oznaczony jako decyzja Starosty K. z [...] września 2017 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie [...], gmina M., został wydany w wyniku bezprawnych działań, podejmowanych przez pracownika Starostwa i nie jest aktem administracyjnym. Starosta ustalił, na podstawie analizy rejestrów i archiwum zakładowego, że nie ma tam akt sprawy potwierdzających przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania przez Starostę K., [...] września 2017 r., decyzji o nr [...] (nr sprawy [...]). Pod takim numerem w archiwum znajdują się co prawda akta sprawy dotyczące pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednak dotyczą obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...], gm. M., dla której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] września 2017 r., nr [...] – jest to inna decyzja niż ta, na której swój wniosek oparli skarżący kasacyjnie i dotyczy innej działki. Starosta podkreślił, że w wydziałowym rejestrze wniosków i wydanych decyzji nie zamieszczono adnotacji o wniosku oraz wydanej decyzji o takiej sygnaturze dla budowy objętej wnioskiem o wydanie dziennika budowy. Również w systemie e-Dok (elektroniczny obieg dokumentów), obsługującym pracę Starostwa, nie zarejestrowano wniosku oraz decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto w Rejestrze Wydanych Decyzji i Zgłoszeń prowadzonym na podstawie art. 82b Prawa budowlanego nie ma informacji o wniosku i wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę ww. zamierzenia budowlanego. Z uzyskanych przez organ informacji wynika ponadto, że właściwy miejscowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego również nie otrzymał od Starosty K. decyzji z [...] września 2017 r., nr [...]. W konsekwencji Starosta doszedł do przekonania, że zamierzenie budowalne nigdy nie uzyskało pozwolenia na budowę Starosty, a przedstawiony w kopii dokument datowany na [...] września 2017 r. pn. "decyzja o pozwoleniu na budowę" nie jest decyzją administracyjna wydaną przez Starostę. Co więcej, w toku postępowania wyjaśniającego pracownicy Starostwa dokonali oględzin nieruchomości i stwierdzili, że inwestycja, dla której wnioskodawcy domagają się wydania dziennika budowy, jest w całości zakończona, a budynek jest użytkowany. Powyższe okoliczności zostały potwierdzone w wydanej przez Starostę K. decyzji z [...] września 2020 r., znak: [...], którą po kontroli w wyniku złożonego przez skarżących kasacyjnie odwołania, Wojewoda [...] uchylił decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...], umarzając jednocześnie postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie wydania dziennika budowy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują wydania decyzji w przedmiocie odmowy wydania dziennika budowy – jest to czynność materialno-techniczna. Powyższa decyzja, wobec braku zaskarżenia do sądu wojewódzkiego, stała się ostateczna i podlega wykonaniu. Mimo to, skarżący kasacyjnie wnieśli ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie w przedmiocie wniosku o wydanie dziennika budowy. Pismem z [...] grudnia 2020 r. Starosta K. odniósł się do wniosku skarżących kasacyjnie, złożonego [...] września 2020 r., przedstawiając stan faktyczny sprawy i odmawiając wydania dziennika budowy. Jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, decyzja Wojewody z [...] listopada 2020 r. była wiążąca w szczególności dla Starosty, który w dalszym toku swoich czynności zobowiązany był stosować to rozstrzygnięcie i uznawać, że przed Wojewodą doszło do skutecznego umorzenia w całości postępowania w sprawie wydania dziennika budowy. W konsekwencji funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Wojewody, do czasu jej ewentualnego wzruszenia lub zmiany, już od daty jej wejścia do obrotu prawnego, nie może być mowy o bezczynności Starosty. Innymi słowy, Starosta nie pozostaje w bezczynności w zakresie wydania dziennika budowy, skoro wydana wcześniej, prawomocna już decyzja w tym przedmiocie, stwierdza, że postępowanie o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku nie toczyło się, a więc nie powstał dla niego dziennik budowy. Nie ma bowiem wątpliwości, że przed wydaniem dziennika budowy organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek zweryfikować wykonalność decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro przedkładane przez skarżących kasacyjnie dokumenty nie były wystarczające, organ zobowiązany był do sprawdzenia własnych zasobów archiwalnych, co też uczynił. W efekcie tak poczynionych ustaleń, z których wynikało, że nie istnieje wykonalna decyzja o pozwoleniu na budowę, organ nie mógł wydać dziennika budowy tej inwestycji. Rację miał też Sąd wojewódzki twierdząc, że postępowanie zainicjowane skargą na bezczynność organu administracji ma służyć wyłącznie usuwaniu bezczynności organów administracji publicznej, a nie kontrolowaniu kwestii, które dotyczą merytorycznej prawidłowości zapadłych rozstrzygnięć. Ocenie w niniejszej sprawie podlegała jedynie kwestia niewydania dziennika budowy dla przedmiotowej inwestycji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w sentencji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.