III OSK 7332/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 37/20 o odrzuceniu skargi K.J. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 37/20, odrzucił skargę K.J. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że K.J. pismem z dnia 30 lipca 2020 r. wniósł do Burmistrza [...] o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1669 ze zm., dalej: u.d.i.p.), informacji publicznej, w zakresie informacji o obowiązującym obecnie regulaminie utrzymania czystości i porządku w Gminie [...]: - którą uchwałą Rady Miejskiej został on wprowadzony (numer porządkowy sesji, numer porządkowy uchwały, rok, miesiąc i dzień podjęcia uchwały) - ponieważ regulamin utrzymania czystości to przepisy porządkowe, zatem w którym dzienniku urzędowym (nazwa, rocznik i pozycja) została opublikowana ta uchwała; - przesłania treści takiego regulaminu lub uchwały w formie pliku PDF. Burmistrz [...] przesłał wnioskodawcy w dniu 11 sierpnia 2020 r. na wskazaną przez niego skrytkę ePuap informację, że Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktualnie w opracowaniu. W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawca podniósł, że otrzymana odpowiedź nie odpowiada w pełni na jego wniosek. Pytania dotyczyły bowiem regulaminu obecnie obowiązującego, a nie obecnie opracowywanego regulaminu. Doszło więc do udostępnienia informacji publicznej innej niż objętej zakresem wniosku. W związku z tym, wniósł o udostępnienie informacji, o którą się zwrócił wskazując, że jeżeli obecnie w Gminie [...] nie obowiązuje żaden regulamin utrzymania czystości i porządku, to wnosi o precyzyjną informację w tym zakresie. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r. Burmistrz wyjaśnił, że od 1 stycznia 2014 r. gmina należała do Związku Międzygminnego pod nazwą [...], który zajmował się gospodarką odpadami na terenie gmin wchodzących w skład związku. Z dniem 1 stycznia 2020 r. gmina skutecznie wystąpiła ze związku i prowadzi gospodarkę odpadami indywidualnie. Związek ten posiadał Regulamin obowiązujący na terenie działalności związku. Występując ze związku Rada Miejska [...] podjęła wymagane uchwały w oparciu o poprzedni stan prawny. Zmiana ustawy dopuściła możliwość korzystania z uchwał przez maksymalnie 12 miesięcy od momentu wejścia w życie zmiany ustawy o utrzymaniu czystości i porządki w gminach. W tej sytuacji, po 1 stycznia 2020 r. nie było możliwym uchwalenie Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie w oparciu o aktualne przepisy prawa, uwzględniając obowiązujące uchwały Rady Miejskiej podjęte na podstawie przepisów sprzed zmiany ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uchwały zostały dostosowane do obowiązujących aktualnie przepisów prawa, a w najbliższym czasie podjęty zostanie również Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie. W tych okolicznościach skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), skargę odrzucił. WSA w Warszawie wyjaśnił, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skarżący złożył skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 30 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji gdy Burmistrz udzielił skarżącemu odpowiedzi zarówno na pismo z dnia 30 lipca 2020 r., jak i na pismo z dnia 25 sierpnia 2020 r. Odpowiedź na drugie pismo skarżącego szczegółowo doprecyzowywała zakres żądanej informacji. Sąd nie dał wiary skarżącemu, iż w zakresie odpowiedzi na pismo z dnia 25 sierpnia 2020 r. otrzymał jednie podpis bez zawartości treści pisma. Skarżący żądanych informacji domagał się w formie elektronicznej, jeśli otrzymałby pustą informację zawierającą jednie podpis, to rzeczą naturalną byłoby wyjaśnienie powyższego. Również kwestie techniczne, jak wskazuje organ, leżące po stronie skarżącego mogły spowodować, iż otrzymał taki dokument. Skarżący tymczasem złożył skargę do Sądu na bezczynność organu, uznając, że jego wniosek nie został rozpoznany przez Burmistrza. W ocenie Sądu, skarżący uzyskał odpowiedź na swoje pismo, iż Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktualnie w opracowaniu. Treść tego pisma wskazuje ewidentnie, że skoro regulamin jest aktualnie w opracowaniu, to oznacza brak obowiązującego regulaminu na terenie gminy. W tej sytuacji, skarga wniesiona przez skarżącego po ustaniu stanu bezczynności Burmistrza nie może odnieść skutku i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując w dniu 22 czerwca 2020 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, w której stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Podsumowując, WSA w Warszawie stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów zawartych w skardze i zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Odpowiedź Burmistrza należało czytać ze zrozumieniem. Mając na uwadze powyższe, że skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego, po otrzymaniu żądanej informacji publicznej, zatem po ustaniu bezczynności, należało uznać, że skarga ta była niedopuszczalna. Udostępnienie wnioskodawcy przez właściwy organ informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., przed upływem terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. art. 140 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 173 § 1 P.p.s.a. – przez błędne pouczenie skarżącego o służącym mu środku zaskarżenia, w sytuacji gdy WSA w Warszawie postanowił o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn; 2. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., przez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn, to jest wobec jej wniesienia po rzekomym rozpoznaniu wniosku skarżącego, chociaż wniosek ten nie został skutecznie rozpoznany; 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez bezpodstawne ustalenie, iż organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację w terminie ustawowym, chociaż pierwotne pismo z dnia 11 sierpnia 2020 r. stanowiące odpowiedź na wniosek było wymijające i nie zawierało wnioskowanej informacji, zaś wtórne pismo z dnia 25 sierpnia 2020 r. nie zawierało żadnej treści. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że uchwała NSA, na którą powołał się Sąd pierwszej instancji nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem wniosek skarżącego nie został skutecznie rozpoznany przed wniesieniem skargi. WSA w Warszawie zajął stanowisko, iż organ skutecznie rozpoznał wniosek, opierając się na dwóch stwierdzeniach. Po pierwsze, WSA w Warszawie stwierdził, iż z frazy dotyczącej przygotowywania regulaminu wynika, iż żaden inny regulamin nie istnieje i nie obowiązuje. Po drugie, stwierdził, iż skarżący uzyskał wnioskowaną informację otrzymując pismo z dnia 25 sierpnia 2020 r. Z faktu, iż jakiś akt jest przygotowywany, nie wynika logicznie, iż nie istnieje ani nie obowiązuje inny dotyczący tej samej materii. Błędnie argumentuje WSA w Warszawie, jakoby otrzymanie pustego dokumentu w dniu 25 sierpnia 2020 r. winno skutkować po stronie skarżącego czynnościami w celu sprawdzenia przyczyn i wyjaśnienia okoliczności otrzymania takiego pustego dokumentu. Skoro organ nie doręczył skarżącemu odpowiedzi w terminie ustawowym, to jego skarga była uzasadniona i należało ją uwzględnić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Rozważania w tej kwestii rozpocząć należy od wyjaśnienia czym jest bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. I tak z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Zatem, w przypadku złożenia skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest ocena zasadności wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na bezczynność podmiotu w udostępnieniu informacji publicznej, zobowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Sąd zatem w przypadku skarg na bezczynność w zakresie informacji publicznej zawsze merytorycznie jest obowiązany ocenić, czy żądana informacja stanowi informację publiczną oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Organ zwalnia się od zarzutu bezczynności, w sytuacji gdy udostępni żądaną informację w zakresie wskazanym we wniosku, odmówi jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), umorzy postępowanie (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.) bądź poinformuje wnioskodawcę, że jego żądanie nie dotyczy informacji publicznej, a brak jest podstaw do wydania decyzji, jak również poinformuje wnioskodawcę, że wprawdzie żądana informacja jest informacją publiczną, jednakże organ nią nie dysponuje. Podnieść przy tym należy, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Organ pozostaje natomiast w zwłoce gdy udziela informacji innej, niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku. Oceniając zatem skargę według powyższych kryteriów, nie można uznać, że posiadała ona cechy czyniące ją niedopuszczalną. Zaznaczyć ponadto należy, że udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej dopiero w odpowiedzi na skargę nie stanowi o prawidłowym rozpoznaniu wniosku skarżącego. Odpowiedź na skargę nie stanowi bowiem odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że nie został poinformowany, że organ nie posiada wnioskowanej informacji. Organ nie stwierdził by informacja objęta zakresem wniosku nie istniała, bądź nie była w dyspozycji organu. Z faktu, że jakiś regulamin jest opracowywany nie wynika, że nie istnieje ani nie obowiązuje jakiś inny, poprzedni regulamin. Dostarczona zatem w dniu 11 sierpnia 2021 r. odpowiedź na wniosek skarżącego kasacyjnie była wymijająca (nieadekwatna do treści wniosku) i tym samym nie zwalniała organu z zarzutu bezczynności. Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 140 § 2 P.p.s.a. przez błędne pouczenie skarżącego o służącym mu środku zaskarżenia, gdyż pomimo faktu, że został nieprawidłowo pouczony co do przysługujących mu środków zaskarżenia, złożył prawidłowo skargę kasacyjną. Za nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa jedynie wymogi konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, wskazując, iż pisemne motywy takiego orzeczenia winny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego opartego na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jedynie wtedy, gdy w uzasadnieniu orzeczenia brak ustawowych elementów lub gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Żadna z takich sytuacji nie miała miejsca. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wymogi, o których stanowi powołany przepis. W pisemnych motywach przedstawiono bowiem stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną odrzucenia skargi. Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, prawidłowości przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd ten ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę zaprezentowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ jak wynika z uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/07), przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Skoro zaś przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej było postanowienie kończące postępowanie w sprawie (postanowienie o odrzuceni skargi), to nie było podstaw do zasadzenia kosztów postępowania kasacyjnego.