II SAB/Sz 107/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza N. do rozpatrzenia punktów 1 i 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza N. na rzecz skarżącego B. W. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 3 września 2020 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w N. w dniu 4 września 2020 r., B. W. sformułował wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w następującym zakresie: 1/ listy imion i nazwisk pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie, którzy otrzymali w roku 2019 nagrodę/nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy ( na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych)oraz wysokości tej nagrody/nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych; 2/informacji o tym, jakie szczególne osiągniecia w pracy- w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych – stanowiły podstawę do przyznania w 2019 r. nagrody za szczególne osiągnięcia. Innymi słowy, o udostępnienie informacji na czym te szczególne osiągnięcia polegały, czym się przejawiały itp. 3/ informacji o ogólnej kwocie wszystkich nagród za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej przyznanych pracownikom samorządowym w Urzędzie w 2019 r. oraz informacji o liczbie wszystkich nagrodzonych pracowników samorządowych. Wnioskodawca wskazał nadto, że informację należy przekazać na wskazany w piśmie adres e-mail. Zastępca Burmistrza Miasta udzielił w dniu 17 września 2020 r. odpowiedzi na pkt 3 wniosku podając, iż w 2019 r. za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej nagrodzono 82 pracowników samorządowych , zaś łączna wysokość nagród wyniosła [...] zł. W tym samym dniu Zastępca Burmistrza udzielił wnioskodawcy kolejnej odpowiedzi, w której stwierdził, iż informacje, których żąda w pkt 1 i 2 nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie- nie podlegają udostępnieniu. Odpowiadając na wniosek B. W. organ wskazał przesłanki, które kwalifikują konkretną informację jako informację publiczną a następnie powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że informacja o wysokości nagrody przyznanej konkretnej osobie wskazanej z imienia i nazwiska wykracza poza zakres pojęcia "sprawy publicznej". B. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w zakresie punktu 1 i 2 wniosku. Zarzucając organowi naruszenie: 1/ art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że obywatel ma prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że nie stanowią informacji publicznej dane w postaci imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy otrzymali nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy, wysokość tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacje o tym, jakie szczególne osiągnięcia w pracy stanowiły podstawę przyznania nagrody, podczas gdy informacją publiczną są informacje o każdym wydatkowaniu środków publicznych, 2/ art.16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na ograniczeniu przez organ prawa do informacji publicznej bez zachowania prawem wymaganej formy, co doprowadziło do niemożności merytorycznej kontroli stanowiska organu oraz ograniczyło skarżącemu możliwość kwestionowania zapadłego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżący wniósł: 1/ o stwierdzenie , że organ dopuścił się bezczynności, 2/ zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z 3 września 2020 r. w zakresie pkt 1 i 2, 3/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Burmistrz Miasta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając w oparciu o przywołane orzeczenia sądów administracyjnych, że żądana informacja nie jest informacją publiczną a nadto, że udzielił informację o ogólnej kwocie nagród oraz ilości nagrodzonych pracowników samorządowych, co winno skutkować brakiem zasadności zarzutu o bezczynność. Organ wskazał również, że skoro żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma kompetencji do wydania decyzji w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Wniesiona skarga ma rozstrzygnąć spór, czy informacja o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym za szczególne osiągnięcia w pracy stanowi informację publiczną a w razie odpowiedzi twierdzącej, na jakich zasadach informacja taka podlega udostępnieniu oraz, czy organ odmawiając udzielenia żądanej informacji dopuścił się bezczynności. Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W orzecznictwie ugruntowany jest jednak pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia. W postępowaniach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w bardzo wąskim zakresie - art. 16 i 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej: dalej "u.d.i.p.", a mianowicie w odniesieniu do decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie tej ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera bowiem generalnego odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem wymóg wniesienia ponaglenia (uprzednio zażalenia) w rozumieniu art. 37 k.p.a. przed wniesieniem skargi na bezczynność nie znajduje zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/15; z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1084/14; z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10; z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 ). Oznacza to, że skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność organu nie był zobowiązany do złożenia ponaglenia, o jakim mowa w art. 37 k.p.a. a skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Za bezczynność organu administracji publicznej należy uznać stan, w którym organ, w określonym w prawie terminie, nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego - jest to uprawnienie konstytucyjne określone w art. 61 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 61 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności, praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Przywołana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej służy zatem realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Nie ulega jednak wątpliwości, że skarga na bezczynność może zostać uwzględniona jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest zakres podmiotowy i przedmiotowy i brak przesłanek negatywnych dla udostępnienia informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust. 1 różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Wskazać w tym miejscu należy, że załatwienie sprawy z wniosku o udzielenie informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej może nastąpić w następujących formach, a mianowicie: 1) poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej, zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), 2) poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), 3) przez poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji, 4) poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. W ocenie Burmistrza Miasta żądana przez skarżącego informacja, która odnosi się ad personam do urzędników samorządowych, którzy otrzymali nagrody za szczególne osiągniecia w pracy w 2019 r. oraz przypisana do tych osób wysokość nagrody nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. Informację taką, udostępnioną skarżącemu, stanowi natomiast ogólna kwota nagród przyznanych w 2019 r. pracownikom samorządowym oraz ogólna liczba osób, które tę nagrodę otrzymały. Zdaniem organu zarzut bezczynności jest w tej sytuacji niezasadny. Niniejsza sprawa, co już wyżej podkreślono, rozpoznawana jest w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy stanowi o udostępnieniu informacji publicznej o majątku publicznym, w szczególności o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skoro wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, to co do zasady, żądana przez skarżącego informacja o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników organu jednostki samorządu terytorialnego, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dane te bowiem mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). Wynagrodzenia zatem wszystkich pracowników Urzędu Miasta w N. należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest przeważający pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Nie można przy tym pominąć, że stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Słusznie zatem twierdzi skarżący, że wysokość wynagrodzeń wszystkich pracowników finansowanych ze środków publicznych, w tym również nagród, o których mowa w art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych, stanowi informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1577/19 (dostępny – jak pozostałe cyt. orzeczenia w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), poddał analizie orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące żądania informacji o wysokość wynagrodzeń wszystkich pracowników finansowanych, ze środków publicznych, w tym również nagród. NSA wyraził pogląd, że każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym do prawa do prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zatem wnioskując o podanie wysokości nagród przyznanych poszczególnym pracownikom samorządowym zatrudnionym w Urzędzie Miejskim w N., wnioskodawca w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić, bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną. W tym zakresie wniosek nie został rozpoznany zgodnie z ustawą, bowiem organ ani nie udostępnił skarżącemu informacji, jak i nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prywatność osób, których informacja ta dotyczyła. Uzasadniało to uwzględnienie skargi na bezczynność organu w opisanym zakresie i zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku strony, o czym sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem sądu, bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ w ustawowym terminie ustosunkował się do wniosku strony, w części udostępniając żądane informacje, zaś w zaskarżonym zakresie przyjął poglądy, których na tle przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych, a które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, nie można zaakceptować. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi oraz koszty związane z udziałem ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).