IV SAB/Po 165/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym bezrobotnego oddala skargę w całości Podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] kwietnia 2019 r. R. S. wniósł o przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] maja 2019 r. Skarżący wskazał, że korzysta ze świadczeń opieki zdrowotnej do [...] maja 2019 r. (zał. nr [...]). W dniu [...] maja 2019 r. R. S. złożył ponaglenie "w związku z postępowaniem OPS w [...] w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym bezrobotnego, "a będącej kontynuacją spraw: [...], [...]". W ponagleniu wskazano dwie różne sygnatury OPS w [...] oraz wskazano "sygn. nieznaną OPS w [...]" a także "sygn. nieznaną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu" (zał. nr [...]). Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta ustalił R. S. prawo do korzysta ze świadczeń opieki zdrowotnej od [...] maja 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. (zał. nr [...]). Skarżący potwierdził odbiór tej decyzji [...] maja 2019 r. W dniu [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła korespondencja mailowa, jaką R. S. prowadził z Burmistrzem Miasta (z [...] maja 2019 r. i [...] maja 2019 r. oraz [...] maja 2019 r.) dotyczącą niezałatwienia jego sprawy w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. W dniu [...] czerwca 2019 r. R. S. złożył skargę w której podał sygnatury: "[...]", "[...] Urzędu Miejskiego w [...]" oraz "nieznaną Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]" (k. 22 akt sąd.). Skarga ta została następnie uzupełniona pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. (k. 21 akt sąd.) w którym również, Skarżący podał kilka sygnatur (w tym "nieznaną" Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]) oraz poruszył kilka różnych spraw (k. 21 akt sąd.). W dniu [...] października 2019 r. skargę z dnia [...] czerwca 2019 r. poparł ustanowiony dla Skarżącego z urzędu adwokat, domagając się stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza Miasta w sprawie dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym bezrobotnego (znak: [...]) i wymierzania grzywny organowi oraz zasądzenia od Burmistrza Miasta na rzecz Skarżącego kwoty [...]zł (k. 82 akt sąd.). W odpowiedzi na skargę (k. 63 akt sąd.) organ wyjaśnił, że decyzję wydał z zachowaniem ustawowego terminu i wskazał, że "wobec licznych pism R. S. wysyłanych bezpośrednio do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] drogą korespondencji tradycyjnej, jak i licznych korespondencji kierowanych drogą elektroniczną czy też często przekazywanej wg właściwości przez inne organy i instytucje w tym sądy, postępowanie dowodowe i wyjaśniające wymagało dokładnej wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego". Wyjaśniono, że pisma Skarżącego "są często podobnej treści, poruszające te same kwestie, wskazujące błędną sygnaturę spraw jak i spraw niezwiązanych z prowadzonym postępowaniem". Dlatego też w ocenie organu postępowanie przeprowadzono zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.) a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany, bowiem kwestią bezsporną jest, że R. S. pismem sporządzonym dnia [...] maja 2019 r. złożył ponaglenie w sprawie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie R. S. zarzuca organom przewlekłe prowadzenie postępowania, którego upatruje w dwóch kwestiach. Po pierwsze – postępowanie w ocenie Skarżącego nie wymagało podejmowania żadnych czynności dowodowych, bowiem sytuacja Skarżącego się nie zmienia i jest znana organowi. Po drugie – od [...] maja 2019 r. Skarżący był pozbawiony prawa korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej. Odnosząc się do wskazanych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Każdą skargę należy oceniać w realiach konkretnego stanu faktycznego ustalonego w danej sprawie. W tym przypadku, w realiach niniejszej sprawy, Sąd podziela ocenę Skarżącego, że kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie miało charakteru szczególnie skomplikowanego w rozumieniu art.35 § 3 k.p.a. Jednocześnie jednak Sąd mając na uwadze stan faktyczny ustalony w tej konkretnej sprawie nie podziela zarzutu, że załatwienie przedmiotowej sprawy nie wymagało w ogóle przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Należy, bowiem zauważyć, że jak wynika to z przekazanej dokumentacji – i jak wiadomym jest Sądowi z urzędu - Skarżący inicjuje znaczną liczbę postępowań, o różnym przedmiocie, kierując do różnych organów pisma oznaczone różnymi sygnaturami i poruszając w swoich pismach wiele różnych spraw (często w ogóle ze sobą nie związanych) oraz składając jednocześnie wiele wniosków adresowanych do różnych organów. Skarżący, jak wynika z korespondencji mailowej, adresowanej m.in. do Burmistrza Miasta, wykorzystując pocztę elektroniczną, przesyła jedno pismo, kierowane niekiedy do wielu różnych adresatów i dodatkowo przesyłając je do wiadomości innym jeszcze podmiotom. To wszystko powoduje, że - jak Sądowi jest wiadomym z urzędu - rozszyfrowanie żądań poszczególnych pism Skarżącego jest czasochłonne i wymaga niekiedy zwracania się do Skarżącego o ich doprecyzowanie, przy czym z uwagi na wykorzystywaną przez Skarżącego formułę pism (np. zał. nr [...], a także k. 21 i 22 akt sąd.) ustalenie intencji Skarżącego wymaga prowadzenia postępowań wyjaśniających, bowiem nie sposób z góry przesądzić, że kolejne wpływające pisma Skarżącego (pozornie w innej sprawie) pozostają bez znaczenia dla konkretnej prowadzonej przez dany organ sprawy R. S.. To właśnie liczne pisma R. S. wysyłane bezpośrednio do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] drogą korespondencji tradycyjnej, jak i liczna korespondencja kierowana drogą elektroniczną oraz przekazywana wg właściwości przez inne organy i instytucje, spowodowała, że w sprawie - wbrew twierdzeniom Skarżącego - konieczne było prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Zgodzić należy się z Burmistrzem Miasta, że w sytuacji gdy pisma Skarżącego są często podobnej treści, poruszają wiele kwestii, wskazują wiele sygnatur i spraw niezwiązanych z prowadzonym postępowaniem to konieczne jest ich przeanalizowanie właśnie w celu załatwienia sprawy zgodnie z wolą Skarżącego. Podkreślić trzeba, że sformułowanie kodeksowe zawarte w art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych niż wyznaczone. Zawsze konieczne jest zatem poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i - przede wszystkim - faktycznym), a także postawy stron (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn. I OSK 448/19). Jak już wspomniano w niniejszej sprawie należy przyznać, że żądanie strony będące przedmiotem niniejszej sprawy nie miało charakteru szczególnie skomplikowanego. Jednak różnorodność żądań składanych przez Skarżącego, liczba i sposób redagowania pism kierowanych m.in. do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], a także postawa strony, powoduje że sprawa została zakwalifikowana przez Sąd jako sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego. Dla załatwiania tego typu spraw obowiązuje termin miesięczny, który został przez organ dochowany, a tym samym nie miało miejsce w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że składanie licznych pism wysyłanych bezpośrednio do organu drogą korespondencji tradycyjnej, jak drogą elektroniczną, jak też przekazywanych wg właściwości przez inne organy i instytucje, wskazywanie kilku sygnatur w jednym piśmie i kilku adresatów tego samego pisma, poruszanie kilku kwestii w jednym piśmie, w tym poruszanie spraw niezwiązanych z prowadzonym postępowaniem powoduje, że sprawę należy kwalifikować jako wymagającą postępowania wyjaśniającego, o której mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Reasumując postępowanie w sprawie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zakończyło się wydaniem decyzji w dniu [...] maja 2019 r., której odbiór Skarżący potwierdził [...] maja 2019 r. Postępowanie trwało zatem mniej niż miesiąc, pomimo, że z uwagi na przyjętą przez samego Skarżącego formułę redagowania pism i prowadzenia korespondencji z organami, sprawa wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co doskonale obrazują akta sądowe i administracyjne niniejszej sprawy. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Skutkiem powyższego brak było podstaw do uwzględnienia żądania o wymierzenie grzywny organowi oraz przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.